La
política de aparcamiento como herramienta de cambio
En
los inicios de la introducción del coche en las ciudades enseguida
resultó evidente que no había suficiente espacio en calzada para
estacionar el creciente número de automóviles, motivo por el que
comenzaron a construirse espacios fuera de la calzada únicamente
pensados para almacenar coches. Siendo que los coches no son utilizados
durante el 95% de su vida útil (Shoup, 2005), tiempo durante el
cual deben permanecer aparcados, la expansión del automóvil estuvo
estrechamente asociada a la expansión de los aparcamientos, tanto
en origen como en destino.
Durante
bastante tiempo la política de aparcamiento en muchas ciudades
consistió, en términos generales, en ofrecer el mayor número de
plazas de aparcamiento posible. Mientras las políticas de transporte
centraban la atención fundamentalmente en el coche -considerando
el resto de modos como alternativas secundarias-, el aparcamiento
fue concebido como garantía de accesibilidad. Por lo tanto, su
cantidad y precio ha sido deseable que fuera fácilmente asequible
(entendiéndose por asequible
un abanico muy grande de situaciones, pues no ha acontecido lo
mismo en las ciudades norteamericanas que en las catalanas, ni
en cantidad ni en precio).
Ahora
bien, bajo el paradigma de la sostenibilidad, la planificación
de la movilidad erige como objetivo primordial garantizar la accesibilidad
de las personas a los diferentes servicios de la ciudad con una
necesaria reducción de la participación del coche en el reparto
modal. Ante este nuevo reto, la política de aparcamiento debe
dejar de lado los planteamientos del pasado para integrarse en
una política integral de movilidad diseñada para conseguir el
objeto expuesto. En otras palabras, es necesario dejar de considerar
la dotación de plazas de aparcamiento como una garantía de accesibilidad
y fijar la atención en su potencial implícito para generar viajes
en vehículo privado (Pozueta, Sánchez-Fayos, Villacañas, 1995).
De
hecho, en la planificación de la movilidad se está haciendo cada
vez más patente la necesidad de combinar tanto estrategias de
incentivo de los modos más sostenibles (pie, bicicleta y transporte
colectivo) como de disuasión del uso del vehículo privado para
conseguir un cambio modal en detrimento del coche (sobretodo del
coche con un único ocupante). Si no se actúa en ambos sentidos
paralelamente, se incurre en el peligro observado repetidamente
que los modos más sostenibles se sustraigan usuarios entre ellos,
sin verse afectada la cuota modal del vehículo privado. Es por
este motivo que la combinación de estrategias de estímulo y disuasión
se está convirtiendo cada vez más en requisito necesario en la
planificación de políticas de movilidad sostenible (Sanz y Navazo,
2008).
Precisamente,
las políticas de aparcamiento se enmarcan dentro de las estrategias
de disuasión del vehículo privado, erigiéndose como una de las
herramientas con mayor potencial (Navazo, 2008). Es bien sabido
por todos, desde la experiencia individual, que la dificultad
por encontrar aparcamiento (o aparcamiento gratuito) es uno de
los factores claves en la toma de decisión sobre el modo de transporte
a utilizar en un desplazamiento dado. Por lo tanto, nos encontramos
delante de una herramienta, el aparcamiento, que no sólo no podemos
obviar, sino que tenemos la obligación de modificar significativamente
su enfoque respecto la inercia heredada. Cabe señalar, también,
que la gestión del aparcamiento se engloba en lo que en otro sitio
hemos denominado como cambio de las reglas del juego; es
decir, medidas de rápida implementación que no consumen grandes
recursos económicos ni naturales, pero con un gran impacto en
las pautas de movilidad (Navazo, 2009).
Lo
cierto es que en la actualidad tenemos una dotación de aparcamientos
(en calzada y fuera calzada) significativa. Pero sobre esta oferta
existente pueden realizarse numerosas intervenciones de gestión
con el objetivo de modificar los comportamientos de los usuarios
del coche y promover el cambio modal (Litman, 2008). Obsérvese,
pues, que tan relevante es la dotación física de plazas de aparcamiento
como la regulación que hacemos de éstas. Por lo tanto, las dotaciones
existentes tienen un gran margen de maniobra para modificar pautas
de movilidad: desde la simple y fácilmente beneficiosa eliminación
de cordones de aparcamiento en calzada (en favor de carriles bus,
carriles bici, ampliación de aceras, etc.), hasta la imposición
de tasas fiscales que incrementen el coste de ofrecer aparcamientos
de rotación fuera de calzada. En este mismo sentido, también resulta
interesante observar que algunos autores afirman que la implantación
de una política estricta de tolerancia cero en relación a la ilegalidad
de aparcamiento en las ciudades españolas tendría un mayor trasvase
modal que la introducción de los peajes urbanos en Londres o Estocolmo
(Moll, 2007).
Ahora
bien, ¿cómo debemos proceder en los nuevos desarrollos urbanísticos,
ya sean dentro de la ciudad construida o nuevas áreas de crecimientos
urbano? ¿Qué oferta de aparcamiento debemos planificar? El objeto
de este artículo deja de lado los desarrollos residenciales, merecedores
de una reflexión diferente a la que a continuación se expone.
Las
dotaciones de aparcamiento en la normativa urbanística de Cataluña
Las
dotaciones de aparcamiento de los desarrollos urbanísticos en
Cataluña dependen de los diferentes ayuntamientos, los cuales
tienen la competencia en esta materia. En este sentido, existe
variedad en los requisitos establecidos en los diferentes planes
de ordenación urbanística municipal, o bien en la tramitación
de las licencias de obras.
En
concreto, por ejemplo, el Plan General Metropolitano establece
para la ciudad de Barcelona diferentes reservas de aparcamiento
en los edificios, distinguiendo entre los siguientes usos (y diversas
casuísticas que introducen flexibilidad): viviendas, oficinas,
comercio, industrias, salas de espectáculos, hoteles, clínicas,
museos y bibliotecas, centros de estudios y talleres de reparación
de vehículos.
Ahora
bien, el concepto de los estándares de dotación de aparcamiento
asociados a diferentes usos tiene unos fundamentos débiles. Es
decir, resulta más que difícil trazar con precisión y rigor los
motivos que han originado estos estándares. Donald Shoup afirma,
en su extensa obra The high
cost of free parking, que no existe ningún texto en Estados
Unidos que ahonde en los requerimientos de dotaciones que se aplican
en el país. Por mucho que los estándares se presenten como valores
“científicos” (a menudo hasta con dos decimales), no hay ninguna
teoría a explicar: los estándares son los que son. Las ciudades
han adoptado estos requisitos por copia de las demás ciudades
o acogiéndose a recomendaciones publicadas por el Institute of Transportation Engineers (ITE). Ahora bien, el autor
pone luz a las recomendaciones del ITE manifestando que se basan
en estudios de casos basados en un universo muy reducido (a menudo
un único ejemplo) realizados en zonas de baja densidad, con aparcamientos
gratuitos y con difícil acceso en modos distintos al coche. No
hace falta ahondar aquí en el daño que han hecho estas ratios
al extenderse por todo el país, produciendo un círculo vicioso
al aplicase como si de una especie de diez mandamientos se tratara.
Aún
y reconocer que las ratios utilizadas en Cataluña son sensiblemente
diferentes a las norteamericanas, difícilmente se puede pensar
que no estén sujetas a los mismos interrogantes esenciales: ¿En
base a qué decidimos las necesidades de aparcamiento? ¿Ünicamente
en base a la superficie construida? ¿Tenemos en cuenta la densidad
del entorno, el precio del aparcamiento y la existencia de alternativas
al coche? ¿Es necesario disponer de ratios para que sean aplicadas
como un mandamiento pretendidamente “científico” e indiscutible?
Y en definitiva: ¿Cómo respondemos a la necesidad de cambio modal
a través de la estandarización de dotaciones de aparcamiento?
Una
tentativa de respuesta al establecimiento de estándares con objetivos
de cambio modal puede ser el ejercicio realizado en la publicación
La regulación de la dotación de plazas de estacionamiento en el marco
de la congestión (Pozueta, Sánchez-Fayos, Villacañas, 1995).
En ésta se propone, a través de un caso práctico en Madrid, la
elaboración de estándares máximos de aparcamiento calculados en
base a los objetivos de reparto modal que pretendidamente se quieren
alcanzar en dos zonas distintas de la ciudad. Obsérvese que en
este caso, los estándares de aparcamiento no son mínimos sino
máximos, con el objetivo de evitar la proliferación incontrolada
de plazas y, por lo tanto, su incidencia en el reparto modal.
Los estándares máximos suponen “una inversión radical de la tradicional utilización
de los estándares de estacionamiento y convierten a éstos, de
representar una exigencia dotacional que la administración impone
a los promotores, a constituirse en un límite a la acción de éstos.
Este tipo de estándares máximos ha sido aplicado, sobre todo,
a edificios o recintos productivos, en ciudades como Bruselas,
Helsinki y Amsterdam, en Europa, y en numerosas americanas y su
fijación suele tratar de responder a la capacidad ambiental y
de tráfico de cada área” (Pozueta, Sánchez-Fayos, Villacañas,
1995).
En
cualquier caso, resulta interesante subrayar que imponer requisitos
mínimos de aparcamiento fuera de calzada por parte de la normativa
urbanística conlleva trasladar unos costes al promotor que éste
muchas veces no traslada al usuario del vehículo privado. Contrariamente,
a menudo, esas plazas de aparcamiento se ofrecen gratuitamente
(a clientes, trabajadores, visitantes, etc.), de manera que el
coste del aparcamiento queda escondido y asumido entre todos los
usuarios, pero no asumido exclusivamente por los conductores (por
ejemplo, si se trata de un comercio, el coste puede fácilmente
imputarse a los precios de los productos en venda). Así, la imposición
de estándares mínimos de aparcamiento en los nuevos desarrollos
urbanísticos fácilmente actúa como un subsidio más a la movilidad
en vehículo privado, sin ofrecerse ningún aliciente a aquellos
que usan otros modos de transporte (Shoup, 2005).
Las
dotaciones de aparcamiento en los estudios de evaluación de la
movilidad generada
El
año 2006 el gobierno catalán aprobó el Decreto 344/2006 de regulación
de los estudios de evaluación de la movilidad generada (Diario
Oficial de la Generalidad de Cataluña,
nº 4723). Estos estudios (en adelante EAMG) tienen por objeto
evaluar el incremento potencial de desplazamientos provocado por
una nueva planificación o una nueva implantación de actividades
y la capacidad de absorción de los distintos modos de transporte,
incluyendo la bicicleta y el ir a pie. El Decreto establece qué
planes urbanísticos o proyectos singulares deben incorporar un
EAMG.
Asimismo,
el Decreto establece estándares de dotación mínima de aparcamientos
fuera de la vía pública para turismos, motocicletas y bicicletas.
En el caso de los turismos y las motocicletas, los estándares
son de aplicación únicamente en viviendas y estaciones de ferrocarril
y autobuses interurbanos. En el caso de las bicicletas, los estándares
hacen referencia a un abanico más amplio de usos: vivienda, comercial,
oficinas, industrial, equipamiento docente, otros equipamientos,
zonas verdes, franja costera, estaciones de ferrocarril y estaciones
de autobuses interurbanos.
No
cabe duda que la aprobación del Decreto ha constituido un gran
avance en la planificación urbana en Cataluña, puesto que ha significado
la obligatoriedad de planificar las redes de movilidad contemplando
4 modos de transporte: vehículo privado, transporte colectivo,
bicicleta y a pie (así como también la movilidad de mercancías).
Este hecho, por sí mismo, constituye un gran avance respecto la
planificación centrada fundamentalmente en la movilidad de los
automóviles.
Ahora
bien, cabe señalar que si bien esto es un avance relevante, la
situación actual exige además un cambio modal en detrimento del
coche, y este cambio modal no es posible únicamente a través de
comenzar a planificar también la movilidad de los modos más sostenibles.
Ciertamente, planificar la movilidad de los modos más sostenibles
és un requisito necesario, pero no suficiente. Tal y como ya se
ha dicho anteriormente, el cambio modal exige tanto políticas
de incentivo de los modos más sostenibles como de disuasión del
vehículo privado.
Por
este motivo, los EAMG no pueden limitarse únicamente al diseño
de las distintas redes de movilidad, sino que deben asegurar el
cambio modal. De hecho, el propio artículo 2 del Decreto expone
que “El objetivo de los
estudios de evaluación de la movilidad generada es definir las
medidas y actuaciones necesarias para asegurar que la nueva movilidad
generada en el ámbito de estudio siga unas pautas caracterizadas
por la preponderancia de los medios de transporte más sostenibles,
y así cumplir con el cambio de modelo de movilidad promovido por
la Ley
9/2003, de 13 de junio, de la movilidad.”. Pero una atenta
lectura del Decreto hace patente que este objetivo enunciado inicialmente
no está desarrollado entre los contenidos que un EAMG debe abordar.
Por lo tanto, los EAMG arrinconan, sino obvian, esta cuestión
que debería ser primordial.
Para
ser precisos, la única referencia que el texto del Decreto vuelve
a hacer al reparto modal se encuentra en el artículo 14, dónde
se detalla el contenido de los EAMG referentes a implantaciones
singulares. Únicamente en este caso específico es necesario realizar
una propuesta de reparto modal de la nueva movilidad generada.
Pero,
independientemente de las exigencias legales del Decreto, las
preguntas clave son: ¿Cómo pueden planificarse las distintas redes
de transporte, con sus dotaciones de aparcamiento asociadas, sin
previamente plantearse qué reparto modal queremos alcanzar? ¿Tiene
sentido diseñar 4 redes de transporte sin una previa reflexión
sobre qué pautas de movilidad queremos tener en el futuro? Seguramente
la respuesta es negativa, siendo necesario planificar partiendo
de un objetivo/voluntad de reparto modal. Toda planificación busca
alcanzar un objetivo, y las decisiones que se toman se pretende
que sean aquellas que mayores posibilidades de éxito ofrezcan
para alcanzar el objetivo prefijado. Hoy, cuando planificamos
la movilidad, el objetivo es conseguir un cambio modal en las
pautas de movilidad. Por lo tanto, este debe ser el punto de partida.
Si
no introducimos la reflexión del reparto modal como base de las
propuestas a elaborar, se obtiene que planificamos 4 redes de
transporte que posibilitan 4 modalidades diferentes de transporte.
Pero si bien esto mejora la situación anterior - cuándo muchas
veces únicamente se posibilitaba el desplazamiento en coche-,
deben subrayarse dos cuestiones importantes:
Si no se planifica en base a un reparto modal, ¿cómo sabemos qué
servicios de transporte colectivo son necesarios?¿Cuántos aparcamientos
se necesitan para bicicletas? ¿Cuántos aparcamientos para coches?
Planificar
según un objetivo de reparto modal no sólo parece razonable para
poner rigor en las decisiones que se toman, sino también a su
vez, para dar sentido al diseño de las capacidades de las distintas
redes, así como a sus dotaciones de aparcamiento asociadas. Así,
pues, en este contexto, las dotaciones de aparcamiento no aparecerían
como resultado de aplicar unas ratios estandarizadas, sinó como
resultado de una estrategia elaborada para alcanzar el reparto
modal prefijado.
El
caso del municipio de Cambridge (EEUU)
Cambridge
es un municipio de la costa este de los Estados Unidos, contiguo
al municipio de Boston. Tiene 100.000 habitantes y 130.000 lugares
de trabajo (principalmente por la existencia de grandes universidades
como Harvard o el MIT).
El
año 1998 el Ayuntamiento de Cambridge aprobó la ordenanza municipal
Parking and Transportation Demand Management
(PTDM)
(2),
que no fue seriamente aplicada hasta a partir del año 2006. Según
esta normativa local los proyectos urbanísticos deben elaborar
y presentar al ayuntamiento un plan PTDM en aquellos proyectos
no residenciales que prevean un incremento de más de 5 plazas
de aparcamiento fuera de calzada respecto el censo de 1990.
El
objetivo explícito y primordial de los planes PTDM es reducir,
en la nueva movilidad generada, un 10% la cuota modal de los desplazamientos
realizados en coche con un único ocupante respecto la última encuesta
de movilidad disponible.
En
el plan, que elabora el promotor del proyecto urbanístico, deben
especificarse claramente cuáles son las actuaciones que el promotor
va a ejecutar para asegurar el cumplimiento de esa cuota modal
del coche con un único ocupante, detallando tanto las actuaciones
de disuasión del uso del coche como de promoción de los modos
más sostenibles. Estas actuaciones engloban desde subsidios en
los billetes de transporte colectivo, prioridad de aparcamiento
a los coches compartidos, construcción de aparcamiento para bicicletas,
etc. El promotor se compromete a conseguir la cuota modal establecida
(se firma un documento en estos términos) y a entregar anualmente
(sin límite temporal)un informe de seguimiento al ayuntamiento,
en base a encuestas que debe costear por su parte, informando
sobre el reparto modal observado, la ocupación de los aparcamientos
y una evaluación sobre la ejecución de las actuaciones.
El
promotor del proyecto no obtiene el permiso urbanístico sin la
aprobación de su plan PTDM por parte del mismo ayuntamiento. Por
su parte, el ayuntamiento dispone de una persona encargada de
realizar el seguimiento anual de los informes presentados por
los promotores. Seguramente, el hecho que los promotores se sepan
inspeccionados por el ayuntamiento a lo largo del tiempo es el
arma más efectiva de todo el proceso.
En
la actualidad hay 35.000 trabajadores y estudiantes cubiertos
por estos planes y el ayuntamiento considera haber reducido 35
millones de quilómetros realizados en vehículo privado gracias
a los planes PTDM. Sorprende que, aún y la existencia de esta
herramienta, el ayuntamiento conserva las exigencias de dotaciones
mínimas de aparcamiento en usos no residenciales, requisitos mínimos
que pueden cuestionarse en el marco de los planes PTDM. Pero en
cualquier caso, no hay duda que los planes PTDM y su seguimiento
anual constituyen una eficaz herramienta de control de la oferta
de aparcamiento fuera de calzada y de las pautas de movilidad
de la ciudad.
¿Qué
dotaciones de aparcamiento debemos planificar?
La
tesis de este artículo es que debemos dejar que las necesidades
de aparcamiento sean un resultado, relativamente directo, del
reparto modal que deseemos alcanzar. No debemos temer que al eliminar
los estándares de dotaciones mínimas no esté asegurado el aparcamiento
de bicicletas o coches. Las necesidades de aparcamiento de bicicletas
y coches estarán asegurados por el propio reparto modal que se
fije como objetivo, reparto modal
que no debe ser tendencial respecto lo observado en los últimos
años, sino modélico.
Un
reparto modal modélico viene a querer decir que en los nuevos
desarrollos la cuota modal del coche con un único ocupante es
significativamente mejor que la media del ámbito de referencia
en el que se inserta el nuevo desarrollo. Y en este punto comienzan
a surgir interrogantes, como los siguientes:
No
es objetivo de este escrito encontrar una nueva articulación legal
que de respuesta a todos estos interrogantes (y otros más que
puedan fácilmente surgir). Pero sí que es objeto de este artículo
poner de manifiesto que debemos comenzar a plantear seriamente
el papel que juegan las dotaciones de aparcamiento para alcanzar
(o dificultar) el cambio modal necesario que nuestras ciudades
tienen que experimentar. Y en este sentido, es necesario reconocer
las limitaciones del actual Decreto 344/2006 para frenar desarrollos
urbanísticos con grandes dotaciones de aparcamientos que incentivan
la movilidad en coche.
Ciertamente
este enfoque puede resultar poco familiar en Cataluña. Las únicas
menciones que los instrumentos de planificación hacen del reparto
modal son referencias en términos muy genéricos y en relación
a grandes ámbitos que engloban casuísticas muy diferentes. El
Plan de Infraestructuras del Transporte de Cataluña establece
un reparto modal objetivo para el horizonte 2026 que consiste
en un valor único para el total de la movilidad interurbana de
personas en Cataluña. Por otra parte, el Plan Director de Movilidad
de la Región Metropolitana
de Barcelona establece un único valor de reparto modal para el
conjunto de toda la región en el horizonte 2012. Y el Plan Territorial
Metropolitano de Barcelona, justo en la fase de aprobación inicial
(después de la aprobación del anteproyecto) ha comenzado a estudiar
los repartos modales existentes en base a 18 subámbitos (resultando
un análisis más detallado que el tradicional análisis por comarcas
o grandes coronas).
Sin
embargo, aunque existan grandes lagunas, también es cierto que
en Cataluña tenemos instrumentos muy valiosos para poder avanzar
en este sentido. Por un lado, la
Encuesta de Movilidad Cotidiana, que se realiza
cada 5 años y que ya engloba todo el territorio catalán, distinguiendo
entre 7 ámbitos territoriales, y particularizando en algunas ciudades.
Por otro lado, tenemos los Planes de Movilidad Urbana, que son
instrumentos que tienen que ayudar a reflexionar sobre los repartos
modales que se deben alcanzar. Por lo tanto, los esfuerzos realizados
por las administraciones catalanas (tanto a través de la elaboración
de la encuesta desde 1996, como con la aprobación de la Ley de la movilidad el año 2003,
como en la propia elaboración de los instrumentos de planificación
a escala local) deben ser ampliamente aprovechados para actuar
en el sentido que aquí se propone.
En
cualquier caso, si las administraciones catalanas no fijan cuales
deben ser los repartos modales modélicos, ¿quién debe hacerlo?
Está claro que este asunto no debería quedar en manos de los distintos
promotores, como también debería estar claro que la administración
debe ser predecible, de manera que un promotor tiene que saber
con anticipación qué requisitos van a ser exigidos por la administración.
Por ejemplo, en el caso expuesto de Cambridge, los requisitos
son bien claros y transparentes: reducción de un 10% respecto
la última encuesta realizada de la cuota modal del coche con un
único ocupante.
En
definitiva, y para responder a modo de conclusión a la pregunta
que abre este artículo y este apartado: ¿qué dotaciones de aparcamiento
debemos planificar? El razonamiento aquí expuesto conduce a responder:
aquellas dotaciones que, como parte de una estrategia global de
estímulo y disuasión, nos den mayores garantías para conseguir
un reparto modal establecido como modélico.
Seguramente,
existe una gran atracción por seguir utilizando los estándares
de dotaciones, no sólo porqué facilitan enormemente el trabajo
sino porqué también dan un aire de “cientificidad” que aporta
seguridad a los qué tienen que defender las decisiones que se
toman. Pero si bien el enfoque del reparto modal puede parecer
vago enfrente la pretendida meticulosidad de los estándares, cabe
decir que a veces puede ser que being
roughly right is better than being precisely wrong. (3)
MN
(1)
Màrius
Navazo:
es geógrafo, y trabaja como consultor en temas de movilidad,
ciudad y territorio. (volver
al texto)
REFERENCIAS
Diario
Oficial de la Generalidad de Cataluña,
nº 4723: http://www.gencat.cat/diari_c/4723/06261091.htm
Litman,
T.(2008): Parking Management. Strategies, evaluation and
planning. Victoria Transport Policy Institute, Victoria
(Canadá) http://www.vtpi.org/park_man.pdf
Navazo,
M (2009): Cambiar las reglas del juego para transformar la
ciudad, Boletín Ciudades para un Futuro Más Sostenible, Madrid.
http://habitat.aq.upm.es/boletin/n40/amnav.html
Navazo,
M (2008): Decálogo para re-enfocar las políticas de movilidad,
Boletín Ciudades para un Futuro Más Sostenible, Madrid. http://habitat.aq.upm.es/boletin/n35/amnav.html
Moll,
M.A. (2007): Políticas de movilidad: el estacionamiento,
en Anuario de la Movilidad 2007, RACC, Barcelona. http://www.racc.es/externos/fundacion/anuario2007/papelaweb.htm
Pozueta,
J.; Sánchez-Fayos, T.; Villacañas, S. (1995): La regulación
de la dotación de plazas de estacionamiento en el marco de la
congestión, Cuadernos de Investigación Urbanística, Madrid.
http://www.aq.upm.es/Departamentos/Urbanismo/public/ciu/pdf/ciu7/ciu7.pdf
Sanz,
A. i Navazo, M. (2008): Pla de Mobilitat Urbana: l’avaluació
ambiental en la planificació de la mobilitat, Generalidad
de Cataluña, Barcelona. http://www.mediambient.gencat.cat/cat/el_medi/avaluacio_ambiental/plans_programes/
doc/PMU_aa_planificacio_mobilitat.pdf
Shoup,
D. (2005): The high cost of free parking, American
Planning Association, Chicago.