Este
artículo es una contribución al proyecto Development
models and logic of socio-economic organization in space
(DEMOLOGOS) / Los modelos de desarrollo y la lógica de la organización
socioeconómica en el espacio, financiado por el Sexto Programa
Marco de la Comunidad Europea (CIT2-CT-2004-505462). Agradecemos
a nuestros colaboradores en el proyecto, especialmente a Andreas
Novy y Bob Jessop, por sus aportes, aunque la responsabilidad
por los contenidos aquí desarrollados es nuestra.
Las
reglas del mercado
La
ideología neoliberal se sustenta en la creencia de que los mercados
abiertos, competitivos y 'no regulados', que no se encuentran
sometidos a injerencias estatales ni a las acciones de colectivos
sociales, representan el mecanismo óptimo para el desarrollo
socioeconómico.
El
neoliberalismo adquirió relevancia por primera vez a fines de
la década de los setenta, al surgir como una respuesta política
estratégica a dos fenómenos: la decreciente rentabilidad de
las industrias de producción masiva y la crisis del Estado de
Bienestar keynesiano. Para los Estados nacionales y locales
del mundo industrializado más antiguo, estos dos procesos significaron
el desplome de los regímenes de acumulación y de los sistemas
de gobernanza vigentes. La reacción del mundo industrializado,
aunque vacilante al comienzo, fue comenzar a desmontar los componentes
institucionales básicos de los acuerdos de posguerra, para poner
en marcha un conjunto de políticas orientadas a fortalecer la
disciplina del mercado y la competencia. Al mismo tiempo, en
todos los sectores de la sociedad se transformaba los bienes
y servicios en commoditíes, esto es, en mercaderías transables.
En
este contexto, las doctrinas neoliberales se utilizaron para
justificar diversos proyectos; entre ellos:
•
la desregulación del control del Estado sobre la industria;
•
las ofensivas en contra del trabajo organizado;
•
la reducción de impuestos corporativos;
•
la contracción y/o privatización de los recursos y servicios
públicos;
•
el desmantelamiento de los programas de bienestar social;
•
la ampliación de la movilidad del capital internacional;
•
y la intensificación de la competencia entre localidades.
El
Chile de Pinochet representó el primer ejemplo de un 'tratamiento
de choque' neoliberal, con la incorporación de tendencias como
el thatcherismo y el reaganismo entre sus proyectos de vanguardia
más característicos. No obstante, en países tradicionalmente
socialdemócratas o socialcristianos, como Canadá, Nueva Zelanda,
Alemania, los Países Bajos, Francia e Italia, también se implementaron
políticas neoliberales, aunque con variantes más moderadas y
discretas. Más aún, tras la crisis de endeudamiento de comienzos
de los ochenta, los programas de reestructuración neoliberal
fueron impuestos selectivamente en todo el hemisferio sur. Las
encargadas de hacerlo fueron diversas agencias multilaterales
de la órbita de Estados Unidos, con sus esfuerzos por someter
a los países periféricos y semiperiféricos a la disciplina de
los mercados de capital. Hacia mediados de los ochenta, como
secuela de este realineamiento de las políticas en todo el mundo
—un realineamiento desigual, pero concertado—, el neoliberalismo
se había convertido en la forma dominante de globalización capitalista,
tanto política como ideológicamente.
Aunque
a menudo se equipara el neoliberalismo con las presiones e imperativos
'globales', de hecho : su naturaleza es esencialmente política.
Esto se hace evidente en sus fuertes vinculaciones con los diversos
proyectos y transformaciones de alcance nacional
que han tenido lugar durante los últimos treinta años. Sin
embargo, más allá de ese carácter nacional, el neoliberalismo
es muy claramente un fenómeno multiescalar, y ello al menos en dos sentidos:
uno, reconstituye relaciones a distintas escalas —regionales,
nacionales, internacionales— entre actores institucionales y
económicos, como los Estados locales y el capital 'financializado';
y dos, sustituye las lógicas regulatorias redistríbutivas
por lógicas competitivas,
al mismo tiempo que transfiere los riesgos y responsabilidades
a las agencias, actores y jurisdicciones locales.
En
este artículo destacamos tan solo un aspecto de lo anterior:
las conexiones entre neoliberalización y transformaciones urbanas.
Exploramos teóricamente las complejas intertaces institucionales,
geográficas y sociales entre neoliberalismo y reestructuración
urbana. Comenzamos presentando los fundamentos metodológicos
de nuestro análisis, que pueden resumirse en el concepto de
'neoliberalismo realmente existente'. A diferencia de la ideología
neoliberal misma, uno de cuyos supuestos es que las fuerzas
del mercado operan de acuerdo con leyes inmutables, independientemente
del lugar donde se les dé rienda suelta, el concepto de 'neoliberalismo
realmente existente' destaca la inserción contextual los proyectos de reestructuración
neoliberal, y su dependencia
de la trayectoria
(2)
En particular, este concepto ofrece una base analítica a partir
de la cual explorar la producción de tales proyectos al interior
de contextos nacionales, regionales y locales específicos, cuya
especificidad está determinada por el legado de marcos institucionales,
políticas estatales, prácticas regulatorias y conflictos políticos
que han sido transmitidos a través del tiempo.
Por
tanto, para comprender el neoliberalismo realmente existente,
se debe tener en cuenta las interacciones dependientes de la
trayectoria y contextualmente específicas que se dan entre los
escenarios regúlatenos heredados, por una parte, y proyectos
emergentes de reformas neoliberales orientados al mercado, por
la otra. Esto es, proyectos cuya semblanza y conexiones sustantivas
los definen como significativamente neoliberales.
Estas
observaciones llevan a una conceptualización de los procesos
contemporáneos de 'neoliberalización'
como catalizadores y expresiones de un proceso de destrucción creativa del
espacio político-económico existente, y que se da en múltiples
escalas geográficas. En este sentido, postulamos que a pesar
de que los proyectos de reformas neoliberales de las últimas
tres décadas han fracasado en asegurar una base consistente
para un crecimiento capitalista sustentable, sí han logrado
reprocesar profundamente las infraestructuras institucionales
y las normas regulatorias en que se basaba el capitalismo fordista-keynesiano.
Presentamos,
entonces, el concepto destrucción
creativa para describir las trayectorias del cambio institucional/espacial
que han ido cristalizando en estas circunstancias, trayectorias
que son geográficamente dispares, socialmente regresivas y políticamente
volátiles. Concluimos analizando el papel de los espacios urbanos
en las contradictorias y crónicamente inestables geografías
del neoliberalismo realmente existente. Apuntamos con ello a
que, en todo el mundo capitalista desarrollado, las ciudades
se han transformado en lugares estratégicamente centrales para
el avance irregular de los proyectos reestructuradores neoliberales,
para su constitución y resistencia tendencial. Las ciudades
definen algunos de los espacios en que echa raíces el neoliberalismo,
un proyecto geográficamente variable, pero interconectado translocalmente.
Es también en el ámbito urbano donde se da el reiterado fracaso
de las políticas neoliberales y algunas esporádicas resistencias
a ellas, con lo que también se hacen visibles ciertos límites
potenciales del proyecto neoliberal.
El
liberalismo realmente existente
La
ideología neoliberal descansa en una visión descarnadamente
utópica de la supremacía del mercado, visión que tiene sus raíces
en una concepción idealizada del individualismo competitivo
y en una profunda antipatía hacia las distintas formas de solidaridad
social e institucional. Pero, más allá de esa consistencia,
existen importantes discrepancias entre esta ideología del neoliberalismo y sus operaciones políticas y efectos
sociales cotidianos (véase Harvey 2005). Es así que aunque el
neoliberalismo aspira a crear una utopía de mercados libres,
ajenos a toda forma de injerencia estatal, en la práctica ha
intensificado drásticamente algunas formas coercitivas y disciplinarias
de intervención estatal, cuyo objetivo es imponer distintas
versiones de la supremacía del mercado y, a partir de allí,
manejar las consecuencias y contradicciones de tales iniciativas
de mercantilización.
Más
aún, mientras la ideología neoliberal entiende que los mercados
autorregulados generarán una óptima asignación de inversiones
y recursos, la práctica política neoliberal ha generado fallas
del mercado generalizadas, nuevas formas de polarización social,
una grave agudización de las desigualdades en el desarrollo
espacial, y diversas crisis al interior de las formas institucionalizadas
de regulación y gobernanza estatal. Los efectos disfuncionales
que han tenido las vías neoliberales de reestructuración capitalista,
visibles en diversas escalas espaciales (véase Amin 1997; Brenner
y Theodore 2002; Gilí 1995; Peck y Tickell 1994), incluyen un
persistente (aunque desigual) estancamiento económico, creciente
desigualdad, competencia destructiva entre localidades e inseguridad
social generalizada.
De
manera decisiva, las múltiples discrepancias —entre ideología
y práctica, doctrina y realidad, visión y consecuencia— que
han ido de la mano con la expansión transnacional del neoliberalismo
no son meros efectos secundarios accidentales de este proyecto
disciplinario. Más bien, se encuentran entre sus rasgos más
importantes desde un punto de vista diagnóstico y político.
Portal razón, sostenemos que una aproximación esencializada
y puramente 'definicional' a la economía política de la reestructuración
neoliberal presenta importantes limitaciones analíticas. Ello
porque, tal como lo sugieren Peck y Tickell (2002), nos enfrentamos
aquí no tanto a un 'ismo' limitado coherentemente, un sistema
o 'resultado final', sino a un irregular y contradictorio proceso
de neoliberalización en curso. De allí que,
en el contexto actual, ese algo difuso fenómeno que requiere
'definición' debe ser pensado como un proceso específico, fungible
e inestable de transformación socioespacial impulsado por el
mercado, más que como un régimen de políticas vigente en su
totalidad, un aparato ideológico o un marco regulatorio. En
este sentido, la neoliberalización se refiere a un patrón prevaleciente de reestructuración regulatoria, que está tomando
cuerpo a lo largo de un escenario institucional irregular y
en el contexto de procesos político-económicos que co-evolucionan.
Desde
esta perspectiva, para comprender de manera adecuada los procesos contemporáneos de neoliberalización se requiere
no solo captar sus fundamentos político-ideológicos, sino también
—e igualmente importante— examinar sistemáticamente sus diferentes
formas institucionales, tas direcciones en que se desarrolla,
sus diversos efectos sociopolíticos y sus múltiples contradicciones.
Porque mientras la ideología del neoliberalismo descansa en
la deferencia hacia un 'mercado' singular, ahistórico y singularmente
eficiente, la infinitamente más turbia realidad es que los programas
de neoliberalización realmente existentes —dados sus rasgos
genéricos, semejanzas e interconexiones estructurales— siempre
están insertos en un contexto y son mediados políticamente.
Todo análisis de la neoliberalización se enfrenta, entonces,
a este necesario hibridismo, porque no solo es difícil, sino quizá analítica
y políticamente inadecuado, visualizar el neoliberalismo como
un modelo abstracto, un sistema,
ya sea acabado o en formación.
Incluso,
más que darse en forma aislada, el neoliberalismo tiende a existir
en una suerte de relación 'parasitaria' con otras formas de
Estado o de sociedad (neoconservadurismo, autoritarismo, social-democracia,
etc.), en aquellos contextos híbridos a partir de los cuales
se configuran tanto la forma como las consecuencias de las estrategias
reestructuradoras (Tickell y Peck 2003). Y de la misma forma
en que la noción de un mercado libre y autorregulado ha sido
desenmascarada en tanto mito peligrosamente productivo (Polanyi
1944), también es importante reconocer que la evocación que
hace el neoliberalismo de un 'orden del mercado' espontáneo,
es un discurso fuerte
(Bourdieu 1998),(3)
más que un enfoque desprolijo de la capacidad
política real del neoliberalismo. El neoliberalismo realmente
existente, al igual que los mercados realmente existentes, son
fenómenos ineludiblemente insertos en un contexto, y dependientes
o condicionados por ese
mismo contexto, aunque sus propias (falsas) representaciones
discursivas intenten rutinariamente negarlo.
A
la luz de lo anterior, ni las formas profundas de neoliberalización,
ni el 'dominio ecológico' o hegemonía tendencial del neoliberalismo
a escala global (Jessop 2000), implican necesariamente una simple
'convergencia' en formas regulatorias y estructuras institucionales.
Al contrario, la neoliberalización se basa en un desarrollo
espacial desigual y se materializa a través de esa desigualdad;
esto es, su 'estado natural' se caracteriza por una topografía
desigualmente desarrollada y persistentemente inestable. No
debiera esperarse que esos desarrollos desiguales converjan
en un neoliberalismo final unificado y monolítico, ni menos
postular tal convergencia como una especie de 'prueba' del alcance
de la transformación neoliberal. De la misma forma, para que
se dé una neoliberalización de los regímenes de políticas estatales
no se requiere la sustentabilidad en el largo plazo de ningún
proyecto específico de política neoliberal (como liberalización
del comercio o reforma de los sistemas de bienestar social);
la neoliberalización opera a través de prueba y error, y a menudo
en condiciones de crisis. Por lo tanto, la congruencia y coherencia
entre políticas de diferentes dominios no es un prerrequisito
para el funcionamiento de un programa activo de neoliberalización.
Más bien, las formas profundas de neoliberalización incluirán
ciertos aspectos cruciales, como los siguientes:
•
el creciente dominio ecológico de estructuras, discursos, rutinas
e impulsos neoliberales al interior de las estructuras estatales;
• la intensificación de los esfuerzos de reestructuración
regulatoria en el marco de parámetros neoliberales; y • la interpenetración
mutua de las reformas neoliberales, una congruencia cada vez
más estrecha entre ellas y su creciente complementariedad.
En
este trabajo, enfocamos los procesos de neoliberalización en
curso a través del concepto de neoliberalismo realmente existente. El
objetivo de este concepto no es solo subrayar el carácter contradictorio
y destructivo de las políticas neoliberales. Lo que se pretende
es destacar las formas en que la ideología neoliberal sistemáticamente
distorsiona los verdaderos efectos que tienen las políticas
neoliberales en las estructuras macroinstitucionales y trayectorias
evolutivas del capitalismo. En este contexto, dos aspectos merecen
especial atención:
•
Primero, la doctrina neoliberal presenta a los Estados y el
mercado como si fueran principios de organización social y económica
diametralmente opuestos, en vez de reconocer el carácter políticamente
construido de todas las relaciones económicas.
•
Segundo, la doctrina neoliberal tiene como premisa la existencia
de un modelo único de implementación de políticas que supone
que a la imposición de reformas orientadas al mercado siempre
le seguirán idénticos resultados, en vez de reconocer las extraordinarias
variaciones que se generan al instalar reformas neoliberales
en escenarios institucionales y sistemas de políticas contextualmente
específicos. El neoliberalismo, en lo que a esto respecta, explota
y a la vez produce diferencias socioespaciales.
El desarrollo desigual no es señal de una cierta etapa transitoria
o interrupción en la senda de la neoliberalización 'total';
más bien, representa una faceta co-evolutiva y co-dependiente
del proceso mismo de neo-liberalización.
Un
análisis del neoliberalismo realmente existente, entonces, debe
comenzar por explorar aquellos escenarios donde la regulación
capitalista se ha consolidado: escenarios derivados del periodo
fordista-keynesiano de desarrollo capitalista, en el marco del
cual se activaron por primera vez los programas neoliberales
tras la crisis neoeconómica de comienzos de los setenta. Desde
esta perspectiva, los impactos de las estrategias neoliberales
no se pueden comprender adecuadamente mediante un análisis abstracto
y descontextualizado de los méritos relativos de las iniciativas
reformadoras basadas en el mercado, o de los supuestos límites
de ciertas formas específicas de políticas estatales. Más bien,
para una cabal comprensión del neoliberalismo realmente existente
se requiere explorar:
•
en primer lugar, los escenarios regulatorios y acuerdos políticos
históricamente específicos prevalecientes en territorios (nacionales)
particulares durante el periodo fondista keynesiano de desarrollo
capitalista;
•
segundo, los patrones de formación de crisis históricamente
específicos, el desarrollo desigual y las protestas sociopolíticas
que emergieron al interior de esos territorios tras la crisis
sistémica del modelo fondista keynesiano de desarrollo a comienzos
de los setenta;
•
tercero, la subsiguiente interacción entre iniciativas neoliberales
orientadas al mercado
y
ciertos marcos regulatorios, patrones de desarrollo territorial
y alianzas sociopolíticas que han sido heredados a través del
tiempo;
•
y cuarto, la concomitante evolución de las agendas neoliberales
relativas a políticas estatales
y sus estrategias reestructuradoras, en su conflictiva interacción
con condiciones político-económicas,
disposiciones regulatorias y 'geometrías de poder' contextualmente
específicas.
En
lo que sigue, analizamos las especialidades (y, por implicación
directa, las temporalidades) de procesos contemporáneos de neoliberalización.
Seguimos para ello tres pasos estrechamente relacionados. Comenzamos
destacando el carácter 'dependiente de la trayectoria' de las
iniciativas de reforma neoliberales. Luego centramos la atención
en los 'momentos' destructivos y creativos del proceso de neoliberalización.
Por último, concluimos examinando las formas en que las ciudades
han devenido arenas estratégicamente esenciales para el desarrollo
de modalidades neoliberales aplicadas a la experimentación de
políticas estatales y reestructuraciones institucionales.
Neoliberalización
dependiente de la trayectoria
La
noción de neoliberalismo realmente existente tiene por objetivo
iluminar las formas complejas —y siempre sujetas a disputa—
en que las estrategias neoliberales de reestructuración interactúan
con usos del espacio, configuraciones institucionales y constelaciones
de poder sociopolítico preexistentes. Tal como lo hemos recalcado,
los programas neoliberales de reestructuración capitalista nunca
son impuestos en una forma 'pura', porque siempre se los introduce
en contextos político-institucionales que han sido moldeados
significativamente por un legado de disposiciones regulatorias,
prácticas institucionalizadas y arreglos políticos transmitidos
a través del tiempo (véase Peck 2004). En este sentido, existe
una gran probabilidad de que la evolución de toda configuración
político-institucional tras la imposición de reformas neoliberales
en materia de políticas estatales, muestre fuertes propiedades
de dependencia de la trayectoria, en que la institucionalidad
vigente configura de manera significativa el alcance y trayectoria
de la reforma. En este contexto, las instituciones pre-neoliberales
o no-neoliberales que perduran en un proceso de reestructuración
neoliberal no deben ser vistas como simples residuos institucionales
anacrónicos, pues al interpenetrarse con formas neoliberales
de reestructuración configurarán trayectorias y resultados en
modalidades que son específicas, generadoras y contradictorias.
De ello se desprende la posibilidad de que cada forma híbrida
de neoliberalización —cada formación neoliberal realmente existente—
esté asociada a sus peculiares propiedades emergentes. Así,
las distintas variedades de neoliberalismo son más que contingentemente
variables; representan formaciones coyunturales inconfundibles,
aunque interconectadas. Esto exige llevar a cabo análisis situados
de formaciones híbridas específicas en conexión, no evaluaciones
espurias de los grados de divergencia respecto de una 'norma'
estadounidense putativa, o ingenuos ejercicios de catalogación
de 'tipos' de neoliberalismo (véase Peck y Theodore 2007).
A
lo largo de las últimas tres décadas, las agendas neoliberales
dirigidas a la reestructuración de políticas estatales se han
visto modificadas a través de su interacción con institucionalidades
y configuraciones de poder heredadas. El neoliberalismo ha evolucionado
considerablemente durante este tiempo, desde un doctrina económica
relativamente abstracta (su forma inicial en los años setenta)
y un medio para desmantelar los acuerdos de bienestar keynesianos
(forma prevaleciente en los ochenta), a
ser, más recientemente, una forma reconstituida de regulación
dirigida por el mercado, orientada no solo a estimular el crecimiento
económico 'financializado', sino también a manejar algunas de
las profundas contradicciones sociopolíticas inducidas por formas
anteriores de intervención neoliberal en las políticas estatales.
En
el contexto actual, el punto clave es que estos cambios político-ideológicos
han surgido, en una medida importante, a lo largo de una evolución
fuertemente dependiente de la trayectoria: las políticas neoliberales
se propusieron inicialmente como una respuesta estratégica a
la crisis de un marco político-económico anterior (el capitalismo
fordista-keynesiano), pero luego fueron modificadas cualitativamente
para hacer frente a diversos fracasos gubernamentales, tendencias
a las crisis y contradicciones. Algunos de estos mal-funcionamientos
eran endógenos al neoliberalismo en cuanto proyecto polítíco-regulatorio
en sí mismo; otros, en cambio, fueron consecuencia de dilemas
regulatorios contextualmente específicos surgidos frente a formaciones
híbridas particulares. La transición desde los neoliberalismos
ortodoxos, radicalmente antiestatistas, de Reagan y Thatcher
en los ochenta, a los neoliberalismos más moderados y tolerables
socialmente de Blair, Clinton y Schröder en los noventa, puede
explicarse como un ajuste y reconstitución de las estrategias
neoliberales, ambos dependientes de la trayectoria, en respuesta
a disfunciones y trastornos endógenos. Incluso si, en un sentido
abstracto, las líneas generales de los proyectos neoliberales
muestran una serie de rasgos distintivos (o definitorios) —tales
como tendencia al capital financializado orientado a la exportación,
preferencia por modos de regulación no burocráticos, rechazo
a la redistribución socio-espacial, inclinación estructural
hacia sistemas de gobernanza tipo mercado o monopolios privados—,
los actuales neoliberalismos realmente existentes son marcadamente
diferente de, digamos, sus predecesores de comienzos de los
ochenta. Concomitantemente, puede esperarse que
los intereses, emplazamientos, estructuras y materias de la
neoliberalización contemporánea sean significativamente
diferentes en, por ejemplo, Berlín, Johannesburgo y Chicago.
Cada una de estas neoliberalizaciones 'locales' echó raíces
en distintos momentos críticos de sus respectivas institucionalidades
vigentes y como reacción a esas crisis, y cada una de ellas
implica trayectorias coyunturales únicas.
El
neoliberalismo creativamente destructivo
A
fin de captar las interacciones dependientes de la trayectoria
que se dan entre las formas institucionales existentes y los
proyectos neoliberales emergentes, proponemos analizar el neoliberalismo
realmente existente en referencia a dos 'momentos' dialécticamente
entrelazados, pero analíticamente diferenciables: primero, la
destrucción (parcial) de disposiciones
institucionales y acuerdos políticos vigentes, mediante iniciativas
reformadoras orientadas al mercado; y segundo, la creación (tendencia!) de una nueva infraestructura para un crecimiento
económico orientado al mercado, la mercantilización de bienes
y servicios (su transformación en commodities),
y una normatividad centrada en el capital.
Los
programas concretos de reestructuración neoliberal tienden a
combinar dos tendencias:
•
el desmantelamiento de formas institucionales
que les son 'ajenas', a través de la destrucción de sistemas
colectivistas y progresivamente retribucionistas y de la desregulación
contradictoria de las economías; y
•
el lanzamiento de nuevas modalidades de regulación
institucional y nuevas formas de gestión estatal (Peck y Tickell
2002).
En
este sentido, la neoliberalización no puede ser considerada
como un 'sucesor' coherente del Estado de Bienestar keynesiano
en los países fondistas atlánticos (o como sucesor de los Estados
desarrollistas en el sur globalizado). Ello porque, en la práctica,
los programas de reestructuración neoliberal se ven abocados
de manera importante, primero, a desmontar las institucionalidades
heredadas, tarea de largo aliento y siempre incompleta; y segundo,
al desafío de manejar las consecuencias económicas asociadas
a los programas de neoliberalización y sus derivados sociales.
En contraste con los discursos primigenios relativos a la competencia
y la libertad, que sirven de marco a
las estrategias liberales y las legitiman, estas formas de reacción
institucional no solo son más prosaicas, sino que necesariamente
entrecruzan todas y cada una de las estrategias de reestructuración
neoliberal con un pertinaz conjunto de legados institucionales
y condiciones co-evolutivas.
Con
esto no queremos tan solo apuntar a que las estrategias neoliberales
replican políticas estatales 'nacionales' y son dependientes
de la trayectoria de maneras meramente contingentes;
nuestro propósito es plantear una idea más radical: que
las estrategias neoliberales están conformadas profunda e indeleblemente
por diversos actos de disolución institucional; que esa cara
del neoliberalismo que se manifiesta en el desmantelamiento
de institucionalidades que le son extrañas, más que una simple
fase de 'limpieza', es parte integral de sus orígenes, dinámicas
y lógicas. Todos los neoliberalismos realmente existentes acarrean
la fuerte impronta de antiguas luchas regulatorias, que recurrentemente
configuran las capacidades y orientaciones políticas y las trayectorias
futuras de las reestructuraciones neoliberales. Y ninguna trayectoria
o 'modelo' único debiera ser considerado paradigmático (esto
es, uno a partir del cual pueden medirse 'desviaciones'), dado
que los neoliberalismos realmente existentes son coyunturalmente
específicos. Conceptualmente, esto habla de la naturaleza de
la neoliberalización como un proceso abierto, más que una fase;
políticamente, subraya su carácter de conjunto 'de estrategias
de reestructuración que se intersectan, más que 'sistema' estable
y autónomo.
Antes
de seguir, debemos añadir dos importantes advertencias para
aclarar esta conceptualización del neoliberalismo realmente
existente como un proceso de destrucción institucional creativa.
Primero,
el énfasis que colocamos en las capacidades tendencialmente
'creativas' del neoliberalismo está en desacuerdo con estudios
anteriores, que subrayaban su carácter preponderantemente destructivo;
no obstante, sostenemos que esta conceptualización dialéctica,
a dos frentes, puede ayudar a iluminar las complejas y a menudo
extremadamente contradictorias trayectorias del cambio institucional
generado mediante el despliegue de programas políticos neoliberales
en diversas escalas espaciales. El punto, sin embargo, no es
sugerir que el neoliberalismo pudiera, de alguna manera, proveer
una base para el crecimiento capitalista estable, reproducible.
Más bien, se trata de explorar sus amplios impactos transformadores
sobre las infraestructuras político-institucionales y geográficas
heredadas de los Estados y economías capitalistas desarrollados.
Este último tema debe
ser explorado aparte de la cuestión (regulacionista) convencional
relativa a si una forma institucional dada promueve o socava
el crecimiento capitalista sustentable. Incluso cuando las reformas
neoliberales aplicadas a políticas estatales son incapaces de
impulsar olas de crecimiento capitalista de corto o mediano
plazo, sí pueden imponer rupturas evolutivas mucho más duraderas
al interior de las reglas del juego institucionalizadas y de
las desigualmente desarrolladas políticas estatales asociadas
con la regulación capitalista.
En
segundo lugar, debemos reconocer que los 'momentos' destructivos
y creativos del cambio institucional al interior del neoliberalismo
realmente existente, en la práctica están íntima e inextricablemente
interconectados. Nuestro uso del término 'momentos' para describir
estas interconexiones remite, entonces, al sentido hegeliano-marxista
de elementos en conflicto pero mutuamente relacionados al interior
de un proceso dinámico,
dialéctico, más que a una descripción de 'unidades' temporales
distintas en una transición lineal. Nuevamente, las formas de
los neoliberalismos realmente existentes —y ciertamente algunos
de los rasgos definitorios de la neoliberalización en tanto
una abstracción real— son 'reactivas', en el sentido de que
están configuradas tanto por sus antipatías y antítesis (por
ejemplo, a la redistribución keynesiana o a las instituciones
de solidaridad colectiva), como por sus explícitas e intrínsecas
metas de transformación del mercado, meta que es social, ecológica
y, por cierto, económicamente irrealizable.
Urbanización
neoliberal
La
dinámica de destrucción creativa nunca ocurre sobre una 'tabla
rasa' en la cual el 'viejo orden' es eliminado repentinamente
y el 'nuevo orden' se despliega como una totalidad completamente
formada. Más bien, ocurre a lo largo de un paisaje institucional
que se encuentra en disputa, donde 'espacios proyectados' emergentes
nuevos interactúan continua y
conflictivamente con las regulaciones heredadas, lo que
a su vez lleva a nuevas 'capas' de espacio político-económico,
no previstas y a menudo altamente inestables (Lipietz 1994).
Estas amalgamas donde se recombinan disposiciones institucionales
heredadas con otras emergentes, también redefinen las arenas
e intereses políticos en los cuales y a través de los cuales
se articularán y desarrollarán las subsiguientes disputas en
torno a la regulación de la acumulación y las contradicciones
que se le asocian.
Claramente,
a partir de las crisis geoeconómicas de comienzos de los setenta,
los procesos de destrucción creativa señalados antes se han
estado manifestando en una amplia gama de escalas geográficas
y en una gran variedad de emplazamientos institucionales. Postulamos,
sin embargo, que —a lo largo de las tres últimas décadas— las
ciudades se han convertido
en ruedos estratégicamente decisivos donde se han estado desplegando
las formas neoliberales de destrucción creativa. La ubicación
central de las ciudades en los sistemas fordistas-keynesianos
de producción y reproducción las definen como arena clave (si
no 'blanco') para las estrategias neoliberales de desmantelamiento,
pero su significado estratégico como loci de innovación y crecimiento,
y como zonas de gobernanza delegada y experimentación institucional
local, igualmente las posicionan a la vanguardia del avance
neoliberal.
Lo
anterior no implica sostener que el ámbito urbano haya alcanzado
una cierta primacía escalar en estos tiempos pos-keynesianos,
sino plantear que las ciudades han llegado a ser nodos críticos,
y puntos de tensión, en las políticas escalares de la neoliberalización.
Las infraestructuras urbanas son necesarias para la acumulación
y regulación neoliberal, incluso cuando en el proceso simultáneamente
se las socava y devalúa; se coloca a las ciudades en las fronteras
de la formación de políticas neoliberales, al tiempo que son
lugares de resistencia concertada a la neoliberalización (Leitner
et al. 2007). Tampoco esta resistencia puede ser ubicada simplistamente
'después' de la neoliberalización, porque la dialéctica propia
de las disputas ha moldeado cada faceta de la evolución del
neoliberalismo, desde las primeras luchas en torno a los desmantelamientos
y 'cortes', hasta las más audaces formas de avance del neoliberalismo
tardío.
Aceptando
que los procesos de destrucción creativa institucionales asociados
con el neoliberalismo realmente existente están operando claramente
en todas las escalas espaciales, postulamos que ocurren con
particular intensidad en la escala urbana, en las grandes
ciudades y ciudades-regiones. Se suma a ello que las ciudades
se encuentran hoy insertas en un entorno geoeconómico extremadamente
incierto, caracterizado por inestabilidad monetaria, movimientos
especulativos del capital financiero, estrategias globales de
localización de grandes compañías transnacionales y una cada
vez mayor competencia entre localidades (Swyngedouw 1992). En
el contexto de este cada vez más profundo 'desorden global-local',
la mayoría de los gobiernos locales se han visto forzados, en
cierto grado con independencia de sus orientaciones políticas
y del contexto nacional, a ajustarse a crecientes niveles de
incertidumbre económica por la vía de participar en formas corto-placistas
de competencia interespacial, marketing territorial y desregulaciones,
a fin de atraer inversiones y empleos (Leitner y Sheppard 1998;
Peck y Tickell 1994). Entretanto, la reducción de los regímenes
propios de los Estados de Bienestar y de los sistemas intergubernamentales
también ha impuesto sobre las ciudades nuevas y pesadas restricciones
fiscales y responsabilidades regulatorias, llevándolas forzosamente
a la austeridad presupuestaria frente a la profunda deslocalización
socioeconómica y nuevos desafíos competitivos.
Por
otra parte, en muchos casos los programas neoliberales también
han sido directamente 'interiorizados' en las políticas
urbanas, a medida que algunas alianzas territoriales de formación
reciente intentan robustecer las economías locales a través
de un 'tratamiento de shock' de desregulación, privatización,
liberalización y mayor austeridad fiscal. En este contexto,
las ciudades (y sus zonas suburbanas de influencia) se han convertido
en blancos geográficos cada vez más importantes, y también en
laboratorios institucionales para diversos experimentos de políticas
neoliberales, como el marketing territorial, la creación de
zonas empresariales, la reducción de impuestos locales, el impulso
a las asociatividades público-privadas y nuevas formas de promoción
local. Recurren para ello a sistemas de prestaciones sociales
condicionadas, planes de desarrollo de las propiedades, nuevas
estrategias de control social, acciones policiales y de vigilancia,
y una batería de otras modificaciones institucionales al interior
del aparato estatal local. La meta última de tales experimentos
neoliberales de políticas urbanas es movilizar espacios de la
ciudad tanto para el crecimiento económico orientado al mercado,
como para las prácticas de consumo de las élites, asegurando
al mismo tiempo el orden y el control de las poblaciones 'excluidas'.
En la Tabla Uno se ilustra esquemáticamente
algunos de los muchos mecanismos político-institucionales utilizados
para promover proyectos neoliberales en ciudades de América
del Norte y de Europa occidental durante las dos últimas décadas,
distinguiendo en forma sintética sus componentes destructivos
y momentos creativos.
Para
los propósitos de este artículo, dos aspectos de los procesos
de destrucción creativa señalados en la tabla merecen explicación.
Primero,
los diferentes caminos de la reestructuración urbana neoliberal
que han cristalizado a lo largo del viejo mundo industrializado
no solo reflejan la diversidad de proyectos políticos neo-liberales,
sino también las interacciones contextualmente específicas de
dichos proyectos con los marcos de regulación urbana político-económica
heredados
y co-evolucionantes. Un examen de los diversos caminos a través
de los cuales las agendas políticas neoliberales han sido impuestas
a las ciudades y reproducidas en ellas es, por lo tanto, un
aspecto central en cualquier indagación amplia en
las geografías del neoliberalismo realmente existente. Esto
plantea la clara posibilidad de que la familia de híbridos del
neoliberalismo que son significativos tanto analítica como políticamente,
no solo puede estar poblada por 'variedades' nacionales o 'modelos'
del neoliberalismo, sino que también puede incluir una serie
de formaciones y coyunturas
urbanas características.
Un
segundo tema se refiere a la evolución y/o reconstitución de
ciertas formas neoliberales de políticas urbanas, desde el momento
de su implantación inicial en ciudades de América del Norte
y de Europa occidental a fines de los años setenta y comienzos
de los ochenta. Los espacios urbanos han desempeñado papeles
estratégicamente significativos en las sucesivas olas de neoliberalización.
Durante el ascenso inicial del neoliberalismo, las ciudades
se convirtieron en puntos álgidos de las principales deslocalizaciones
económicas y de diversas formas de lucha sociopolítica, en particular
en la esfera de la reproducción social. Las ciudades también
estuvieron entre los principales campos de batalla de las luchas
políticas en torno a la forma y trayectoria de la reestructuración
económica durante la prolongada crisis del régimen de crecimiento
fordista-keynesiano. Como consecuencia, en muchas de las más
antiguas ciudades industriales se adoptaron iniciativas económicas
locales a fin de promover 'desde abajo' un crecimiento renovado,
mientras al mismo tiempo se buscaba defender los acuerdos sociopolíticos
y arreglos redistributivos ya establecidos.
No
obstante, durante los años ochenta, cuando la faceta de desmantelamiento
del neoliberalismo era el aspecto dominante, las formas imperantes
de políticas urbanas cambiaron significativamente. En esta era
de del 'gobierno racionalizado' (lean
govemment), se forzó crecientemente a las municipalidades
a introducir diversas medidas tendientes a rebajar costos, incluyendo
reducción de impuestos, concesiones de tierras, recortes en
los servicios públicos, la privatización de obras de infraestructura,
entre otros. La meta era disminuir los costos administrativos
y productivos de corto plazo en sus jurisdicciones y, de ese
modo, lubricar y acelerar las inversiones externas de capital.
En este contexto, los Estados nacionales neoliberalizadores
impusieron medidas de austeridad fiscal a los gobiernos locales,
con lo que se redujeron las formas fordístas-keynesianas tradicionales
de consumo colectivo localizado. Concomitantemente, la mayor
eficiencia administrativa, paralela a subsidios estatales directos
e indirectos a las grandes corporaciones, y una creciente privatización
de las funciones de reproducción social, pasaron a considerarse
las 'mejores prácticas' para promover un 'buen clima de negocios'
en las grandes ciudades.
Las
contradicciones de esta forma de empresarialísmo urbano suma-cero,
orientado a reducir costos, hoy son claramente evidentes. Además
de sus consecuencias extremadamente polarizadoras, se ha visto
que la efectividad de tales estrategias destinadas a promover
el robustecimiento económico decae aceleradamente al difundirse
a lo largo del sistema urbano mundial (Leitner y Sheppard 1998).
La
consolidación de diversas formas del neoliberalismo en expansión
desde comienzos de la década de los noventa puede considerarse
como una reconstitución evolutiva del proyecto neoliberal, en
respuesta a sus propias contradicciones inmanentes y tendencias
a hacer crisis. En los últimos quince años, ha tenido lugar
una marcada reconstitución de las estrategias neoliberales,
también a escala urbana. Por una parte, el imperativo neoliberal
básico de movilizare! espacio económico como arena para el crecimiento
capitalista, para la conversión de bienes y servicios en mercancías
y para implantar la disciplina de mercado, se ha mantenido como
el proyecto político dominante de los gobiernos municipales.
Ciertamente, las instituciones estatales se han visto arrastradas
a convertirse en formas cada vez más explícitas de destrucción
creativa de los entornos urbanos construidos (véase Hackworth
y Smíth 2001; Weber 2002).
Por
otra parte, las condiciones necesarias para promover y mantener
la competitividad económica han sido reconceptualizadas
por muchas elites para incluir diversos criterios administrativos,
sociales y ecológicos. Así, los neoliberalismos institucionalmente
destructivos de los ochenta aparentemente han sido sustituidos
por formas cualitativamente nuevas de urbanización neoliberal,
que se hacen cargo activamente del problema de establecer formas
de coordinación y 'gobernanza' ajenas al mercado, a través de
las cuales sostener la participación en el mercado, los recursos
competitivos y una continua acumulación. En estas
circunstancias, las formas neoliberales de creación institucional
ya no se orientan simplemente hacia la promoción de un crecimiento
capitalista impulsado por el mercado, sino también hacia el
establecimiento de nuevos 'mecanismos complementarios' y otras
formas de desplazamiento de las crisis, a fin de blindar a los
actores e intereses económicos poderosos frente a las fallas
endémicas de los mercados y regímenes de gobernanza.
De
manera igualmente decisiva, estas mutaciones también han implicado
diversos realineamientos institucionales a escala urbana, los
cuales incluyen:
•
redes y agencias orientadas a los negocios que han sido empoderadas
con miras a su
participación
en las disputas en torno a la redistribución de los recursos;
•
la movilización de nuevas formas de políticas de desarrollo
económico local que incorporen la cooperación interempresas
y 'clusters' industriales;
•
el despliegue de programas de base comunitaria e iniciativas
que ya no cumple el Estado destinados a combatir la exclusión
social;
•
la promoción de nuevas formas de coordinación y creación de
redes interorganizacionales entre las que hasta ese momento
eran esferas de intervención estatal local distintas; y
•
la creación de nuevas instituciones regionales para promover
el marketing territorial a escala
metropolitana y (formas limitadas de) coordinación intergubernamental.
De
lo anterior se desprende que la destrucción creativa de espacio
institucional a escala urbana i no se da como una transición
lineal desde un 'modelo genérico de 'ciudad de Bienestar' hacia
un nuevo modelo de 'ciudad neoliberal'. Más bien, estos procesos
multifacéticos de transformación institucional local implican
un proceso de búsqueda en disputa que se desarrolla a base de
prueba y error, en el cual el repertorio emergente de estrategias
experimentales es movilizado en formas y combinaciones específicas
al lugar en que se dan (Brenner 2004). No obstante, incluso
en su forma 'madura', estas estrategias de localización suelen
exacerbar los problemas de regulación que ostensiblemente buscan
solucionar —como el estancamiento económico y el desempleo o
subempleo—, generando a su vez nuevas rondas de mutaciones impredecibles.
Como consecuencia, las múltiples formas y caminos de la urbanización
neoliberal debieran considerarse no como medidas coherentes
y sustentables destinadas a 'solucionar' las contradicciones
y dilemas regulatorios arraigados en el capitalismo contemporáneo,
sino como estrategias reestructuradoras profundamente contradictorias
que están desestabilizando significativamente los escenarios
heredados de gobernanza urbana y regulación socioeconómica.
El paisaje institucional del urbanismo neoliberal es, por consiguiente,
agitado y dinámico, uno cuya continua turbulencia es reflejo
de la creatividad contradictoria
del neoliberalismo: su capacidad para responder reiteradamente
a las fallas endémicas del diseño e implementación de políticas
neoliberalizadoras a través de toda una gama de estrategias
de desplazamiento de las crisis, rápidos ajustes de las políticas,
y "refomas" experimentales. El paisaje de la neoliberalización
—su 'superficie' topográfica— es así disparejo e inestable a
la vez.
Conclusión:
¿de las ciudades neoliberalizadas al urbanismo neoliberal?
Es
importante reconocer que las ciudades no son meramente arenas
localizadas en las cuales se despliegan proyectos 'accesorios'
de reestructuración neoliberal. Por el contrario, durante las
tres últimas décadas, las ciudades se han convertido en espacios
cada vez más centrales para la reproducción, transmutación y
continua reconstitución del neoliberalismo mismo. Así, podría
argumentarse que a lo largo de este periodo ha estado ocurriendo
una marcada urbanización del neoliberalismo, a medida que las ciudades han devenido
metas estratégicas y terrenos de prueba para una cada vez más
amplia gama de experimentos de políticas neoliberales, innovaciones
institucionales y proyectos políticos. En estas condiciones,
las ciudades se han convertido en incubadoras para la reproducción
del neoliberalismo como régimen institucional 'viviente', y
en nodos generadores al interior de él.
Queda
por verse si las profundas contradicciones inherentes a la actual
forma urbanizada del neoliberalismo en expansión posibilitarán
aperturas para reapropiaciones del espacio urbano más progresistas,
radical-democráticas, o si, por el contrario, las agendas neoliberales
se afianzarán más firmemente aún al interior de las estructuras
institucionales subyacentes a la gobernanza urbana. Si ocurriera
esto último, nos asisten todas las razones posibles para anticipar
la cristalización de geografías urbanas todavía más 'racionalizadas'
y mezquinas que las actuales, en las que las ciudades se ven
forzadas a incursionar agresivamente en políticas de marketing
territorial mutuamente destructivas, en las que el capital transnacional
es liberado de sus responsabilidades en cuanto a la reproducción
social local, y en las que los ciudadanos urbanos se ven crecientemente
despojados del poder de conformar las condiciones básicas de
la vida urbana cotidiana.
En
el corto a mediano plazo, estas condiciones definen ampliamente
el terreno para las luchas contra el neoliberalismo en todas
sus formas. Vale la pena recordar que tal como el neoliberalismo
explotó las crisis del Estado de Bienestar keynesiano, y se
alimentó de ellas, puede anticiparse que las crisis cada vez
más profundas al interior del proyecto mismo del neoliberalismo,
y en torno a él, abrirán nuevas oportunidades estratégicas para
movimientos tanto reformistas como antihegemónicos. Por supuesto,
nada hay de predeterminado en tales luchas, pero parece indudable
que el terreno urbano será un campo de batalla decisivo. Las
luchas locales en torno a viviendas dignas, salarios vitales
y justicia medioambiental, cada una a su manera, por ejemplo,
plantean pertinentes alternativas progresistas al neoliberalismo.
No obstante, revertir el neoliberalismo también implicará una
extendida re-regulación de la ciudad misma, en la forma
de medidas destinadas a hacer frente a los corrosivos efectos
de la competencia interurbana y la redistribución regresiva.
Una de las claves para trascender el neoliberalismo es, entonces,
la construcción de nuevas formas de solidaridad urbana, entre
ciudades y al interior de ellas.
NT,
JP y NB
(*)
Reedición del artículo traducido para Temas Sociales,
SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación. Santiago,
Chile.
(1) Nik Theodore: Urban Planning and
Policy Program y Center for Urban Economic Development, University
of Illinois, Chicago. Jamie Peck: Department of Geography,
University oí British Columbia, y Center for Urban Economic
Development, University of Illinois, Chicago. Neil Brenneriy: Department of Sociology, y Metropolitan Studies
Program, New York University.
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