Presentación

La crisis económica mundial de 2008-2009 tuvo su origen principalmente en la crisis financiera de Estados Unidos, que a su vez surgió de la crisis de las hipotecas de alto riesgo (subprime) de 2008. Esta crisis consistió en la concesión de millones de créditos a los consumidores, quienes posteriormente se vieron incapaces de pagar sus cuotas mensuales. El apalancamiento excesivo del sector inmobiliario tuvo graves consecuencias en los balances y la liquidez de la banca comercial, lo que desembocó en una fuerte restricción del crédito en 2008 y durante la primera mitad de 2009. La globalización de los mercados financieros a lo largo de las dos décadas anteriores resultó rápidamente una fuente de vulnerabilidad también para los bancos de fuera de Estados Unidos. El extraordinario incremento de activos financieros mundiales, que pasó de 12 billones de dólares en 1980 a 241 billones en 2007, según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2009), se reflejó en la amplia distribución y el creciente número de activos más allá de las fronteras. En 2000, únicamente 11 países contaban con activos financieros de más del 350% del PIB, pero en 2007 la cifra de países alcanzó los 25 (Blankenburg y Palma, 2009).

La extensión de la crisis subprime a través de «activos tóxicos» debilitó el sistema financiero, que se encontraba en una situación de apalancamiento excesivo y descontrolado, lo que generó momentos dramáticos como la caída de Lehman Brothers en septiembre de 2008. Como resultado, todo elsistema crediticio mundial quedó congelado, lo que provocó una reducciónde las inversiones, del consumo y de la demanda de bienes y servicios. Estareducción acarreó rápidamente una caída de la demanda y de los precios delas materias primas, desde los altos niveles que se habían alcanzado en losprimeros cinco años del siglo XXI. 

Asimismo, la contracción de las economías nacionales ha hecho que sereduzcan drásticamente las finanzas públicas en los ámbitos nacional, estataly local —a menor actividad, menos ganancias y menos beneficios, y, porconsiguiente, menos ingresos fiscales. A principios de 2011, numerosos gobiernossubnacionales —desde estados y municipios de Estados Unidos hastaotras entidades europeas— atravesaban una grave crisis económica. Esto seha visto reflejado en recortes en los servicios públicos, en el empleo públicoy, en algunos países, en el colapso de los fondos públicos de pensiones. EnEstados Unidos las consecuencias políticas más visibles han sido los esfuerzosdel gobernador del estado de Wisconsin, que en febrero de 2011 introdujouna ley para limitar el derecho a la negociación colectiva por parte de lossindicatos, minando así el poder político de los trabajadores frente a talesrecortes. 

Lo que surgió como un problema en los mercados financieros urbanosde Estados Unidos acabó convirtiéndose en una crisis mundial que afectó atodos los sectores de todos los países del mundo. Una crisis de capital quese convirtió también en una crisis laboral. Desde fabricantes de coches deDetroit hasta propietarios de tiendas de Buenos Aires, Ciudad de Méxicoy Nairobi, pasando por trabajadores de fábricas de Shanghái y granjeros deBrasil y México, ya no podían seguir contando con los mismos ingresos desu trabajo en las fábricas, la agricultura y el comercio. La crisis financiera seconvirtió en crisis económica y ahora también es una crisis de las finanzaspúblicas. 

El impacto de la crisis económica iniciada en el mercado inmobiliariode Estados Unidos se propagó a través de los canales de la economía real enAmérica Latina durante el cuarto trimestre de 2008, con consecuencias negativaspara la producción agregada, el consumo interno y las exportaciones.En el tercer trimestre de 2008 se inició un drástico descenso de la demandade exportaciones e importaciones privadas, que se prolongó durante todo2009. Como reflejo de la naturaleza mundial de esta crisis, siete de las ochograndes economías de América Latina experimentaron un fuerte revés en lasexportaciones entre el cuarto trimestre de 2008 y el primero de 2009, debidoa una rápida reducción de la demanda mundial. En 2010 el espacio fiscal demuchos países latinoamericanos sufrió un doble impacto cuando la reducciónde la demanda acompañó a un descenso de precios de las materias primas.El descenso del crecimiento del PIB que se produjo en 2008-2009 puso fina años consecutivos de fuerte crecimiento en la región de América Latina yel Caribe (ALC). No obstante, en 2010 las economías latinoamericanas engeneral se recuperaron, y en 2011 su evolución es positiva.

La respuesta mundial a esta crisis se manifiesta desde varios frentes, através de varios tipos de medidas adoptadas para proteger el sistema bancarioy la oferta de crédito. Pero la medida estrella parece haber sido una serie demedidas keynesianas conocidas como «paquetes de estímulo», aplicables ensistemas capitalistas y socialistas —países como Reino Unido, China, Brasile Indonesia. Estos paquetes, consistentes en un gasto público a gran escala,medidas de desgravación fiscal y ayudas a colectivos concretos, se consideraronen gran parte como la manera más eficaz de estimular la demanda y, porconsiguiente, facilitar el relanzamiento del consumo y de las inversiones, asícomo el crecimiento del empleo. Esta propuesta fue adoptada por los jefes deestado del G-20 (Grupo de los 20), que se reunieron primero en Londres enabril de 2009, posteriormente en Pittsburgh a finales de septiembre del mismoaño, y finalmente en Toronto y Seúl en 2010, en un intento de contribuir a«rescatar la economía mundial del borde del abismo». 

Mientras la crisis sigue haciendo estragos y en algunos casos sus consecuenciasson significativas en países en desarrollo y en determinadas regionesde muchos países, existen pocas pruebas que demuestren la eficacia de lospaquetes de estímulo en la reducción del índice de contracción económicao, en ciertos casos, el relanzamiento de la economía. Según el informe delConsejo de Asesores Económicos de Estados Unidos de 10 de septiembrede 2009 sobre el impacto del paquete de recuperación económica, la recesión económica de Estados Unidos disminuyó durante el segundo y tercer trimestres de 2009 y, en general, tomando como muestra una serie de países, se observó que en aquellos en los que se habían aplicado mayores paquetes de estímulo se había producido un ritmo de crecimiento más rápido (Oficina Ejecutiva del Presidente, Consejo de Asesores Económicos, 2009). 

El informe establecía asimismo que en Estados Unidos se daban tres tipos degasto: desgravación fiscal estatal, ayudas a las personas más afectadas por lacrisis y reducción de impuestos y otras obligaciones, una cantidad que ascendíaa 151.000 millones de dólares del total de 787.000 millones del paquete.Este gasto contribuía al crecimiento tanto del empleo como del PIB, que oscilóentre el 2 y el 3% durante el segundo trimestre y por encima del 3% duranteel tercer trimestre de 2009. En el informe se utilizó un análisis contrastivopara evaluar el crecimiento del PIB de los países, del que se desprende quesi no se hubiesen aplicado los paquetes de estímulo, la situación habría sidomucho peor. Los autores concluyeron que estas medidas habían marcado ladiferencia. Sin embargo, este mensaje optimista precedió a unos índices dedesempleo anunciados a principios de octubre de 2009, que daban unas cifrascercanas al 10%, porcentaje que solo bajó hasta un 9% a finales de 2010. 

“Existen pocas pruebas que demuestren la eficacia de los paquetes de estímulo en la reducción del índice de contracción económica o, en ciertos casos, el relanzamiento de la economía”.

 Existen otros estudios, analizados más adelante, que llegan a conclusionesoptimistas similares, pero sigue sin resolverse un tema importante: la auténticarentabilidad de estos paquetes, sobre todo en cuanto a alcance, coste deoportunidad, externalidades e implicaciones para el endeudamiento futuro.Se observa claramente que en algunos casos los paquetes de estímulo no hanrespondido a las expectativas de los políticos, que en otros casos han topadocon obstáculos institucionales, y que ha habido países en los que otros factoresajenos a su control han afectado a las exportaciones clave, al comercio,a la producción interior y al empleo. En la mayoría de los casos, el tiempoy la escala de «recuperación» han resultado ser un misterio, puesto que lasprevisiones del efecto multiplicador han sido enormemente especulativas.La recuperación económica, como la belleza, parece depender del color delcristal con que se mire. 

La falta de pruebas claras se refleja en una corriente incesante de opinionesen las que algunos dirigentes de países de la Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económico (OCDE) detectan «brotes verdes» de recuperación,aunque pronto se arrepienten y los niegan, así como en imágenes como «laesperanza está de camino» o «la larga ascensión» utilizada por The Economist [i] .Todo ello confirma los pronósticos de Joseph Stiglitz y Paul Krugman, cuandoa finales de 2008 y principios de 2009 afirmaron que el paquete de estímuloque se estudiaba aplicar en aquel momento en Estados Unidos seguramentecarecía de ambición para constituir un cambio sustancial, llegaba demasiadotarde para prevenir daños en la economía y evitar las peores consecuencias ala población desempleada, y, sobre todo, estaba mal diseñado. En 2010 estospronósticos fueron confirmados por la mayoría de analistas. 

En el presente documento se examinan algunas pruebas sobre el impactode la crisis y algunas de las respuestas dadas a través de la experiencia de lospaquetes de estímulo, con el fin de comprender los determinantes de su eficaciapara estimular realmente la demanda. El documento, más que pretenderser un examen exhaustivo de los paquetes de estímulo, analiza estos temas através del prisma de la distribución espacial de las consecuencias de la crisisy de la asignación espacial del gasto público. 

El tema central del documento es que los políticos y los que diseñaronlos paquetes de estímulo parecen haber ignorado dos aspectos fundamentalesde la crisis: primero, dónde se encuentran las áreas en las que la recesión económicaha causado mayor impacto y, segundo, dónde se debería estimular lademanda para generar de manera más rápida el mayor efecto multiplicadorposible. El nivel de gasto planteado y realizado ha tenido objetivos muy alejados de los que se considerarían óptimos, ignorando la configuración espacialde las economías locales y nacionales, y no teniendo en cuenta, por lo tanto,cómo pueden afectar los mayores niveles de gasto público a las economíasde aglomeración. En este proceso olvidan lo que se desprende del Informesobre Desarrollo Mundial de 2009 elaborado por el Banco Mundial (2009):«El lugar es el correlato más importante del bienestar de una persona». 

Dicha afirmación tiene su origen en estudios históricos sobre el desarrolloy la creciente urbanización de las economías. Históricamente, siempre queaumenta el índice de población total de un país que vive en zonas urbanas,aumenta el PIB (BM, 2009). Es más que una simple correlación fortuita; setrata de una clara relación entre la eficacia y productividad de las economíasde aglomeración y su ubicación. La aglomeración, cuando va acompañada deuna mayor densidad y proximidad, permite reducir los costes de producciónde bienes y servicios, y aumentar el consumo de una mano de obra urbanacon mayor poder adquisitivo. El propio proceso de creación de valor es elproceso por excelencia que resulta de aunar factores de producción en eltiempo y en el espacio. 

Las economías de escala generan más productividad, tal y como demuestranvarios estudios realizados en Brasil, que concluyen que la productividadaumentó alrededor de un 1% por cada incremento del 10% del número de trabajadorescontratados en una industria o ciudad. Se trata de un aumento considerable, que se ve reflejado en la conclusión según la cual una ciudad que vea aumentar su número de trabajadores de 1.000 a 10.000, experimentará un aumento de productividad de coeficiente 90 (Spence, Annez y Buckley, 2008) [ii] . Por lo tanto, con el tiempo el crecimiento económico agregado está estrechamente vinculado al porcentaje de población urbana total. Históricamente, «resulta muy poco habitual alcanzar ingresos per cápita de alrededor de 10.000 dólares (en términos de paridad de poder adquisitivo) antes de que la mitad de la población viva en ciudades» (Comisión de Crecimiento y Desarrollo, 2008:57-58). Todos los países con altos ingresos están urbanizados en un 70-80%(Spence, Annez y Buckley, 2008). 

Otro factor importante —y muy poco reconocido— es el hecho de queactualmente todos los países generan más de la mitad de su PIB en actividadeseconómicas urbanas (Cohen, 1991). En 109 países con poblacionessuperiores a un millón de habitantes, tanto la urbanización como los ingresosper cápita vivieron un fuerte crecimiento entre 1960 y 2003; en la mayoríade estos países, los ingresos per cápita aumentaron más rápidamente que laurbanización (Spence, Annez y Buckley, 2008: 7). Las previsiones de crecimientoeconómico en todos los países muestran que la tendencia hacia unamayor concentración de actividad económica tendrá lugar en zonas urbanasde todas las dimensiones. 

“El propio proceso de creación de valor es el proceso por excelencia que resulta de aunar factores de producción en el tiempo y en el espacio”.

La prensa económica —como Financial Times o The Economist— no hahecho referencia en su cobertura diaria de la crisis a ninguno de estos datos;ni siquiera fueron mencionados en la Declaración de los líderes del G-20 enla Cumbre de Pittsburgh. Existen pocas referencias a los lugares de una crisisque sí parece constar ampliamente en los balances y cuentas nacionales, peroque no aparece en el mundo material. En la sección especial de economíainternacional del número de 6 de octubre de 2009 del Financial Times no semencionaba ningún lugar, y únicamente se apuntaba que algunas economíashabían empezado a remontar, pero que otras tenían «profundas cicatrices»(Financial Times, 2009), Sin llegar a concretar tanto, lo que pretende mostrarel presente documento es que la cobertura informativa refleja que los paquetesde estímulo poseen graves defectos de diseño. 

Asimismo, se afirma que mientras los países industrializados actúan como sisubestimaran las dimensiones urbanas y espaciales de sus economías, esta actitudresulta contraproducente para los países de América Latina, que son los másurbanizados del grupo de países emergentes y están completando el proceso detransformación de sociedad rural a urbana, tanto demográfica como económicamente.Actualmente su realidad es básicamente urbana. El hecho de no tomarexplícitamente en consideración la dimensión urbana supone no aprovecharimportantes palancas políticas, de las que hablaremos más adelante.El documento está dividido en cuatro partes:

1. Hipótesis previas sobre los probables efectos urbanos de la crisis.

2. Primeras pruebas del impacto de la crisis en zonas urbanas.

3. Valoración de los paquetes de estímulo: concepto y diseño.

4. Implicaciones para las estrategias políticas y de recuperación.

 

1. Hipótesis previas sobre los probables efectos urbanos de la crisis

En diciembre de 2008 se identificaron diez probables efectos urbanos y susconsecuencias a largo plazo como hipótesis de investigación que podríananalizarse (Cohen, 2008): 

I. Impacto sobre la estructura económica urbana: La reducción del créditosupondría una reducción de inversiones, consumo y empleo urbano.También se reduciría la demanda agregada, lo que resultaría en unacontracción de las economías urbanas, como sucedió en Argentina en2002. Dicha reducción trasladaría la composición de la actividad económicaurbana lejos de la industria, y afectaría sobre todo a productoscomo coches y otros bienes de consumo duraderos, con repercusionesnegativas en la industria de la reparación, en marketing y en publicidad.Además, a corto plazo fomentaría el desarrollo de la economíainformal.

II. Más pobreza urbana y peor distribución de los ingresos: Empeoraría lasituación de pobreza urbana y aumentaría la desigualdad en la distribuciónde los ingresos. Existen estudios en América Latina —como el deMorley, en 1998, para la Comisión Económica para América Latina y elCaribe (CEPAL) de las Naciones Unidas— que muestran que cuando seproduce un crecimiento macroeconómico en la región, todo el mundoprospera, pero cuando tiene lugar un decrecimiento, los pobres se empobrecenaún más y permanecen en esa situación por más tiempo. Estose ha evidenciado especialmente en Brasil. Los efectos de la crisis a largoplazo consistirían en un aumento de la pobreza y las desigualdades.

III. Aumento de la migración de áreas rurales a urbanas: La reducción deprecios de las materias primas, especialmente en zonas rurales, obligaríaa la población a desplazarse del campo a la ciudad, lo que contribuiríaal aumento de asentamientos irregulares en las áreas periféricas de lasurbes.

IV. Crisis alimentaria y energética: Los precios de los alimentos y de laenergía, aunque bajaron con respecto a 2006-2007, se han mantenidoelevados. El problema actual es que los «nuevos pobres», entre otrossectores de la población, no tienen suficiente poder adquisitivo parapagar tales precios.

V. Un descenso de la producción, del comercio y del consumo reduciríalos ingresos fiscales y, por lo tanto, originaría una crisis fiscal.

VI. Una reducción de los ingresos fiscales conllevaría un descenso del gastosocial, es decir, de la inversión en servicios públicos como sanidad,educación, redes de seguridad e infraestructuras. Esto conduciría a laausteridad fiscal y a un ajuste estructural, pero no como el previsto porel Consenso de Washington.

VII. A escala municipal, la austeridad financiera comportaría un mayor mantenimientodiferido, aumentando así el riesgo de fallas en las infraestructurasy la vulnerabilidad de la macroeconomía frente a la infraestructuraurbana inestable.

VIII. Todo esto se engloba en el modelo de causalidad múltiple, tal y comolo denomina el economista urbano George Galster en un estudio realizadoen más de 100 ciudades de Estados Unidos a finales de la décadade los noventa. Cuando suben los tipos de interés se suceden una seriede efectos en cascada, que incluyen menos inversiones en viviendas ybarrios, menos impuestos sobre la propiedad, resultados menos buenosen las escuelas, así como más delincuencia, lo que afecta sobre todo aniños y adolescentes (Galster, 1998).

IX. Los resultados en cuanto a diseño y gobernanza urbanos, teniendo encuenta las previsiones de aumento de la población urbana en los paísesemergentes, serían más barrios de chabolas desconectados de las redesde infraestructura, más economía informal, menos derechos ciudadanoscon un mayor número de personas viviendo en la ciudad pero sinvinculación con la jurisdicción urbana, y por lo tanto más problemasde gobernanza. 

A la hora de analizar estas hipótesis, que han sido ampliamente confirmadas,es importante destacar que las regiones, las ciudades y los barrios puedenexperimentar efectos distintos, según las diferentes vulnerabilidades de su baseeconómica y la fuerza de la demanda interna. Además, dada la especializacióneconómica particular de las ciudades y las regiones, estos efectos se viviríande manera distinta, tal y como demuestran las diferencias entre la crisis deDetroit y el relativo éxito de los fabricantes extranjeros de coches en fábricasde América del Sur. En este contexto, las grandes ciudades tienen más probabilidadesde sufrir un mayor impacto que las pequeñas, aunque las grandesciudades cuentan con más capacidad de reacción para mitigar dicho impactoa corto plazo a través del incremento del empleo y de las políticas sociales.También es probable que el aumento del desempleo fomente el desarrollo dela economía informal, y que ello, a su vez, suponga un descenso del nivel debienestar general de la población pobre a causa de la competencia, así comode la falta de trabajo y de protección salarial. 

Asimismo, es probable que los efectos de estos cambios tarden en producirse,que primero se notarán a nivel macro y posteriormente a escala regionaly urbana (las ciudades, por ejemplo, acaban de empezar a sufrir estos cambios).Finalmente, tras el declive del sector real, ahora resulta mucho más evidente elrecorte de servicios (infraestructuras, educación, sanidad, etc.), al tiempo quelos gobiernos locales y nacionales afrontan el rápido descenso de sus ingresos,aumentando su ratio de deuda y limitando su capacidad de reacción. 

2. Primeras pruebas del impacto de la crisis en zonas urbanas 

Se ha demostrado que las hipótesis sobre las condiciones mencionadas anteriormentehan sido correctas durante 2009 y 2010, y parece que son algunasde las consecuencias reales de la evolución de la crisis económica mundial. Latransformación de lo que empezó siendo una crisis de hipotecas subprime enuna serie de fenómenos emergentes demuestra que el sector financiero y elsector real están interrelacionados. Se han utilizado muchas imágenes para describir este proceso, desde una «bola de nieve» rodante que recoge nieve colinaabajo mientras se va haciendo cada vez más grande y más pesada, hasta una«enfermedad» contagiosa que traspasa las fronteras nacionales y afecta espacioscentrales y sensibles de una economía nacional tras otra. Algunos autores hanescrito sobre los «canales» de la crisis, que incluyen al sector financiero porla falta de disponibilidad de crédito, lo que a su vez ha desembocado en lareducción tanto de la inversión como de la demanda, provocando a su vezla caída de los precios de las materias primas y los volúmenes de negocio porculpa de la contracción de la demanda mundial; se han reducido las finanzaspúblicas por la contracción del consumo, de la producción y de los ingresos,y se ha recortado el gasto público, que, a su vez, ha contribuido a contraeraún más la economía real. 

Estos canales de impacto han generado una gran cantidad de situacionesnuevas, como los siguientes ejemplos:

• En China, más de 20 millones de trabajadores inmigrantes (quizás el 3%de la mano de obra) que trabajaban en zonas urbanas fueron despedidosa finales de 2008, la mayoría en el sector de la construcción, y fueronobligados a regresar a las zonas rurales (Hille, 2009).

• En México se preveía un retroceso económico del 1,8% en 2009, conpérdida de puestos de trabajo de entre 160.000 y 340.000 personas, lamayoría en zonas urbanas (Thomson, 2009).

• En Camboya, la industria textil —importante fuente de exportacionespara el país, ubicada en áreas urbanas— redujo su mano de obra en un10% durante 2008.

• El sector de la construcción en España se paralizó y la tasa de desempleoalcanzó el 14,8% en 2009. Irlanda experimenta una situación similar,donde el 30% de crecimiento de empleo procedía del sector de la construcción(The Economist, 2009: 71-72).

• Trabajadores de la industria de la automoción en Argentina y México, de laaviación en Brasil y del sector de la construcción en Perú fueron despedidosentre finales de 2008 y principios de 2009. Las cifras globales de producciónindustrial cayeron un 12,4% en diciembre de 2008. La empresa aeronáuticabrasileña Embraer redujo su plantilla en un 20% en febrero de 2009

.• La OCDE estimó que en 2009 habría 25 millones de personas en paro enlos países miembros (Banco de la Reserva Federal de Dallas, 2009: 2). Latasa de desempleo en España superó el 20%.

• La ciudad de Nueva York perdió unos 100.000 puestos de trabajo entreagosto de 2008 y agosto de 2009, sobre todo en los sectores financieros,de los medios de comunicación, publicidad, venta al por menor, entretenimientoy turismo. La venta al por menor en la ciudad se redujo de un8 a un 10%. La tasa urbana de desempleo se situó alrededor del 9,5%,pero siguiendo la tendencia histórica, se duplicó en el barrio de Harlem,donde alcanzó el 19%.3

• Los países que empezaban a tener acceso a los mercados financieros mundiales,como Ghana y Sri Lanka, ahora se han visto excluidos, mientrasque aquellos con mercados de capital local emergente, como Kenia, Nigeria,Malaui, Ghana, Uganda y Zambia, experimentaron el impacto dela brusca contracción del crédito (Fondo Monetario Internacional, 2009:9). La mayor parte del crédito estaba destinado a pequeñas y medianasempresas ubicadas en zonas urbanas y a proyectos de construcción, esdecir, a iniciativas con más proyección urbana que rural.

• De 2008 a 2009 la inversión directa extranjera en países con bajos ingresosse desplomó hasta al menos un 20% (FMI, 2009: 20).• El fuerte impacto que sufrió la economía informal afectó a un 60-90%de la mano de obra de varios países (Organización Internacional del Trabajo,2002. Citado en Horn, 2009: 3). El volumen de negocio y trabajode traperos urbanos, vendedores ambulantes y trabajadores domésticosdescendió un 65% (Horn, 2009: 7).

• El precio de los materiales de desecho bajó en ciudades como Santiago deChile (50%), Bogotá (42%) y Pune (5-7%, en la India) (Horn, 2009:11).

• Aumentó un 55% el número de personas dedicadas a la economía informal,según un estudio realizado en diez ciudades (Horn, 2009: 12).

• Según el mismo estudio, entre enero y junio de 2009 se produjo undescenso del 77% en los ingresos procedentes de la economía informal(Horn, 2009: 14).

• En Estados Unidos, millones de familias perdieron sus casas durante lacrisis inmobiliaria, lo que llevó a la creación de «ciudades carpa» o «Hoovervilles» (McKinley, 2009) en ciudades de todo el país, como Fresno,Seattle, Nashville y St. Petersburg (Florida).Cierto es que no todos estos efectos son estrictamente urbanos per se, peromuchos sí lo son y esto indica que, como gran parte del PIB de la mayoríade las economías procede de actividades urbanas, la crisis mundial ha tenidoun mayor impacto en las zonas urbanas. 

3. Valoración de los paquetes de estímulo: concepto y diseño 

En este apartado analizaremos el concepto y el diseño de los paquetes de estímulo,con especial atención al caso de América Latina. Un estudio elaborado [iii] por el Banco Mundial en julio de 2009 concluyó que, en 2009, los gobiernoslatinoamericanos se habrían gastado 25.000 millones de dólares en paquetesde estímulo, por sumas que representan entre el 0,4 y el 1,6% del PIB, lo querepresenta alrededor de un 20% más del gasto previsto inicialmente (Schwartz,2009: 3). En la tabla 1 (Planes de estímulo en América Latina y el Caribe)se muestran las cifras correspondientes a los países latinoamericanos. 

El mayor gasto en infraestructuras de 2009 está por encima de lo quese puede considerar normal para la región y refleja poca confianza en lasinversiones privadas en el sector de las infraestructuras en el contexto económicoactual. Esto contrasta con anteriores crisis, en las que los gobiernospensaron que la inversión privada estaba por llegar (Schwartz, 2009: 4). Latabla 2 (Inversión privada en infraestructuras en América Latina) muestra las anterioresinversiones privadas en este sector. 

El reto en este caso es cómo calcular los efectos a corto plazo en el ámbito del empleo.Los autores han observado que se han producido efectos de desplazamiento y sustitución,se han preferido los productos locales a las importaciones y se han dado costes de oportunidad (Schwartz, 2009: 7).  

Estos factores podrían limitar el alcance real del efecto multiplicador. En la tabla 3 (Efecto multiplicador del empleo en proyectos de infraestructuras en América Latina) sepueden observar las diferencias del efecto multiplicador del empleo dentrodel sector de las infraestructuras en los países de América Latina. Algunosproyectos de infraestructuras requieren más mano de obra que otros, comolas carreteras rurales. 

A partir de estos datos y sacando algunos promedios, los autores hanllegado a la conclusión de que por cada 1.000 millones de dólares invertidosen proyectos de infraestructura, se crean unos 40.000 puestos de trabajo,directos e indirectos. Si se utiliza un multiplicador ligeramente superior,entonces la cifra de creación de puestos de trabajo se acerca a 80.000, lo quesupondría un 7% del total de desempleo en América Latina y el Caribe en2009 (Schwartz, 2009: 7).

Este análisis resulta bastante optimista en cuanto a la capacidad de generarempleo de las inversiones en infraestructuras. Sin embargo, los autores tambiénseñalan que pueden existir aspectos negativos del diseño que impediríanestos esperados beneficios. Estos aspectos tendrían que ver, por ejemplo, conobjetivos de diseño contradictorios, como la idea de lograr mayor intensidadlaboral pero buscando calidad a largo plazo, lo que evitaría un alto nivel demantenimiento y complementos escasos o ineficaces en inversiones. Estosproyectos también pueden tener consecuencias sobre el medio ambiente. 

“La ciudad de Nueva York perdió unos 100.000 puestos de trabajo entre agosto de 2008 y agosto de 2009, sobre todo en los sectores financieros, de los medios de comunicación, publicidad, venta al por menor, entretenimiento y turismo”.

Y dada la lentitud en la preparación de los proyectos, de entre 1 y 3 añosde media, algunos gobiernos apenas alcanzarían el 75% de sus objetivos degasto anual (Schwartz, 2009: 10). Todo esto lleva a la conclusión de que losgobiernos buscarían reforzar la evaluación previa de sus proyectos con elobjetivo de lograr un efecto multiplicador mayor. 

El reto de lograr un mayor efecto multiplicador también aparece en unestudio del FMI según el cual los niveles de gasto y transferencias podrían tenerun importante efecto multiplicador, de entre 0,4 y 3 puntos (Freedman, et al.,2009). Y mientras el efecto multiplicador de América Latina es considerablementealto, un estudio de la Oficina Nacional de Investigación Económica(NBER) de Estados Unidos muestra que el impacto de los paquetes de estímuloen Estados Unidos es inferior, con un efecto multiplicador de alrededor de 1punto y en rápido descenso (los programas con efecto multiplicador inferioral 1% muestran respuestas negativas) (Schwartz, 2009: 10). 

El paquete de estímulo de 2009 para Estados Unidos constaba de 170.000millones de dólares aproximadamente, del total de 787.000 millones destinadosa inversiones en infraestructura. Mientras las previsiones del Gobiernoestadounidense sobre la creación de empleo en cada estado parecen concordarcon la población urbana y el número de ciudades de más de 100.000 habitantes(véase tabla 4: Impacto estimado sobre los puestos de trabajo del paquetede estímulo en Estados Unidos), este enfoque tendría de hecho más relacióncon la población total del estado que con el impacto de la pérdida de puestosde trabajo en zonas urbanas. Esta opinión viene reforzada por un artículopublicado en The New York Times en el que se informaba que el sitio webRecovery.org, del Gobierno de Estados Unidos, mostraba que el programade los paquetes de estímulo para la creación de empleo no tenía en cuentaaquellos estados que más lo necesitaban. Como ejemplo se mencionaba el casode Colorado, que con una tasa de desempleo del 7,3%, creó 4.700 puestosde trabajo, mientras que Michigan, con una tasa del 15,2%, solo obtuvo400 (Cooper y Nixon, 2009). En cualquier caso, en conjunto, a mediadosde octubre de 2009 las cifras globales de desempleo no habían bajado. 

El 16 de octubre de 2009, The New York Times también informabade que mientras el 61% de los ciudadanos de Nueva Jersey seguían apoyandoal presidente Obama, el 68% no notaba el impacto de los paquetesde estímulo en su economía local, aunque el 37% creía que habría unimpacto positivo a largo plazo (The New York Times, 2009: 1 y 21-22). Elperiódico anunciaba: «La situación económica lleva a los ciudadanos deNueva Jersey al límite de la desesperación». El Financial Times informabade que al menos un tercio de los 5.230 contratistas estadounidenses quehabían recibido contratos federales aún no habían empezado a trabajar yque cada contrato había generado de media únicamente 6 puestos de trabajo(O’Connor, 2009: 3).

Lo que se ha escrito sobre el efecto multiplicador indica que cuando seproducen restricciones de liquidez y existe una elevada tasa de desempleo, elefecto multiplicador puede ser mayor. Esto también puede darse cuando elgasto del gobierno no sustituye a la inversión privada, sino que refuerza laproductividad del trabajo y del capital, y cuando la deuda del gobierno es tanbaja que no hacen falta restricciones económicas. Finalmente, cabe reconocerque la reacción del consumidor respecto a la demanda estará enormementeinfluenciada por su propia confianza. 

Con estas salvedades, las conclusiones de los 140 resultados obtenidosde análisis realizados por el Banco Mundial sobre proyectos en varios paísesmuestran una relación positiva entre las infraestructuras y los resultados dedesarrollo. Estas conclusiones también revelan que si los países aumentaransus niveles de gasto en infraestructuras en el ámbito regional, las previsiones decrecimiento del PIB pasarían del 1,1 al 4%. Recopilando todas estas hipótesis,el Departamento de Investigación del FMI llegó a la conclusión de que porcada dólar de inversión en infraestructuras, se generarían tres dólares comoestímulo para la economía, lo que supone un gran rendimiento y subraya laimportancia de la inversión en infraestructuras (Freedman et al., 2009). 

A partir de este repaso a los paquetes de estímulo en América Latina yde algunos datos iniciales procedentes de Estados Unidos, resulta interesanteubicar estas expectativas en un marco comparativo más amplio: el de losestudios elaborados por la Comisión Económica para América Latina y elCaribe. Durante la crisis, la CEPAL ha revisado un par de veces la serie demedidas tomadas por los países de América Latina y ha marcado claramentela diferencia entre las medidas relativas al gasto público y las de rebaja deimpuestos (CEPAL, 2009). La CEPAL señala que el gasto público, como eldestinado a infraestructuras, genera puestos de trabajo vinculados a proyectosespecíficos en sitios concretos, por ejemplo carreteras u otras infraestructuras.Por el contrario, la rebaja de impuestos fomenta mayor prudencia por partedel contribuyente y de las familias, aumentando así las probabilidades deahorro, lo que a su vez no sirve para estimular la demanda ni para generarnuevos efectos multiplicadores, por lo menos en un momento como el actual,que es cuando sería necesario (véase la tabla 5). 

4. Implicaciones para las estrategias políticas y de recuperación

 Los anteriores apartados del documento indican que los efectos de la crisisson especialmente importantes en las zonas urbanas. Los instrumentos económicosdiseñados y adoptados por la mayoría de gobiernos en respuesta ala crisis —los paquetes de estímulo— carecen en buena parte de dimensiónespacial y física. Sin embargo, se esperaba que dichas medidas sirvieran paraestimular los comportamientos económicos que se supone que deben darseen las ciudades financiando una serie de inversiones físicas. Los políticos,ignorando el hecho de que más del 80% del PIB mundial y más del 60% del PIB de los países emergentes procede de las zonas urbanas, no definieron explícitamenteesa «demanda estimulada» ni en relación a los espacios urbanos,ni a los emplazamientos urbanos, ni a los flujos urbanos. 

Las medidas adoptadas no solo son «instrumentos incorpóreos» destinadosa operar en un espacio abstracto de la «economía», sino que, comopaquetes de estas inversiones, también parecen haber sido diseñadas sintener en cuenta factores externos negativos, como el impacto ambiental, nifactores externos positivos, como la unión de servicios de infraestructuras.En cierto modo, se diseñaron sin tener en cuenta cincuenta años de experienciaprofesional sobre los contextos social, ambiental, político y culturalde la inversión en infraestructura urbana y, de manera más genérica, en elespacio construido [iv] . Esto significa no haber reconocido un hecho que ahoraes plenamente asumido: una infraestructura urbana segura es importante acorto plazo, como se demostró a raíz del terremoto de México en 1984 o traslos hechos del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, y también a largoplazo, para convertirse en «capital social fijo», tal y como ya expresó Sir W.Arthur Lewis hace más de medio siglo (Lewis, 1955). 

En julio de 2009 The New York Times informó que en Estados Unidos unimportante volumen de gasto se había destinado a infraestructuras rurales.Una revisión del gasto realizada en cada estado, bajo la Ley de Recuperacióny Reinversión de Estados Unidos (ARRA, por sus siglas en inglés), confirmadicha información. Mientras que en las zonas rurales existe una numerosapoblación que necesita trabajo —y teniendo en cuenta que la pobreza ruralconstituye un grave problema en todos los países—, existen pocas dudas deque un plan para estimular la demanda y el efecto multiplicador económicohabría tenido más éxito en términos de crecimiento agregado si se hubieradestinado a zonas muy pobladas y con gran actividad económica. La inversiónen zonas rurales me hace pensar en la historia del hombre que buscabasus gafas de sol bajo la luz de una farola, aun sabiendo que las había perdidoen un rincón oscuro. Cuando le preguntaron por qué las buscaba bajo unafarola, respondió: «Porque es donde hay luz». La respuesta demuestra unafalta de interés o de conciencia del contexto. 

Otro aspecto interesante del diseño de los paquetes de estímulo tienerelación con las instituciones encargadas de invertir los fondos. En China,el Gobierno se ha servido tanto de los bancos nacionales como de los gobiernosprovinciales y municipales para transferir sus fondos. Sin embargo,han descubierto que en algunos casos los municipios no han tenido la capacidadde invertir estos fondos, así que se han quedado paralizados, o se hanutilizado para cubrir las deudas municipales. En ambos casos, el resultadodemuestra que el afán por asignar el dinero público no ha tenido en cuentalas capacidades limitadas. De este análisis se pueden sacar algunas conclusiones estratégicas: 

I. Reenfocar los instrumentos hacia el contexto

Si existe consenso sobre la necesidad urgente de estimular la demanda ymejorar el crecimiento agregado, habría que tener en cuenta las siguientesprioridades:

• Centrarse en las ciudades, y no en las zonas rurales. Las ciudades tienenmayor densidad de población y más actividad económica, y por lo tantoun efecto multiplicador superior.

• Centrarse en las ciudades con un mayor número de personas viviendoen barrios pobres, es decir, los puntos más vulnerables. No se excluye ala población rural pobre, pero se reconoce que las áreas urbanas tienenmás actividad y mayor potencial, y que deben ser objeto de estímulo.

• Centrarse en ciudades con altos índices de ocupación en la economíainformal, donde el efecto multiplicador se produce más rápidamente yllega a la población más desfavorecida. 

II. Diseñar instrumentos para el mundo real

En la década del setenta, algunos observadores de proyectos de desarrollourbano que recibían apoyo internacional comentaban que daba la sensaciónde que algunos proyectos de desarrollo buscaban adaptar el contexto a losproyectos, en lugar de que los proyectos se adaptaran al mundo real. Hoy estacrítica parece de nuevo vigente en el ámbito de los paquetes de estímulo. Loseconomistas han definido los paquetes de estímulo como grandes catalizadoresdel comportamiento económico y social, sin tener en cuenta los contextosen que iban a operar.

La experiencia en políticas y programas de ayuda que se viene acumulandodesde hace décadas debería haberse tenido en cuenta para diseñar estos programas,en lugar de haber sido ignorada. De hecho, los países ricos puedenaprender de lo aprendido al suministrar ayuda a los países pobres. La principallección de la ayuda al desarrollo es que el contexto es importante y que, encualquier, caso el contexto acaba prevaleciendo. En el caso de la economía, elcontexto es el espacio en el que se da el comportamiento económico, no engráficos de oferta y demanda, sino en tiendas, mercados, fábricas y hogares—donde tiene lugar la producción, el comercio y el consumo. 

III. La política urbana debería ser un instrumento macroeconómico

Este argumento viene respaldado por la experiencia de la recuperación de Argentinatras la crisis de 2001-2002. En el caso argentino, las teorías internacionaleshan tendido a destacar el papel del aumento de precios de los productos y de lademanda creciente de China. Se dice que Argentina ha tenido «suerte», que seha salvado por la demanda mundial de sus exportaciones agrícolas. Pero estasteorías son incorrectas. Los datos sobre la recuperación del país desde 2002hasta 2007 muestran que el impulso no provino de las exportaciones agrícolassino principalmente de la producción y demandaurbanas. Cuando finalizó el período de convertibilidad —y con él la paridad dólar-peso— y en 2002 se devaluó el peso, el aumento de precios por las importaciones estimuló la producción de bienes y servicios nacionales para los consumidores. Esta producción, a su vez, generó efectos multiplicadores que ayudaron a la pequeña y mediana empresa y a la creación de muchos puestos de trabajo. Posteriormente, esto contribuyó también a la recuperación de los sectores de la construcción y de la industria (Cohen, 2011). 

La contribución del campo a la recuperación llegó más tarde, a partir de2004, cuando el precio de las materias primas aumentó y las extensas plantacionesde soja y otros cultivos empezaron a producir enormes beneficios. Estasexportaciones ayudaron a fortalecer las reservas del país y la situación fiscalentre 2004 y 2008, pero no se pueden considerar las artífices del estímulode la recuperación. Las exportaciones agrícolas generaron muchos ingresosadicionales y un incremento de las finanzas públicas, pero la de Argentinafue ante todo una «recuperación impulsada por la demanda», localizada enzonas urbanas, donde vive y trabaja un 80% de la población del país. 

El caso argentino es significativo porque muestra que la ubicación urbanade los fenómenos macroeconómicos en América Latina debe estudiarse enprofundidad y los políticos deben prestarle atención. Los enfoques históricosde los estudios urbanos en América Latina sobre los asentamientos irregulares ylos déficits en infraestructuras, la exclusión social, la movilización de la sociedadcivil, la descentralización y el «derecho a la ciudad» son temas importantes.Pero estos trabajos no han tenido en cuenta un aspecto esencial: más del 60%del PIB de todos los países latinoamericanos procede de actividades económicasurbanas. El futuro económico y social de América Latina se encuentra en laszonas urbanas, que son a la vez los núcleos de productividad y de pobreza. 

“Los economistas han definido los paquetes de estímulo como grandes catalizadores del comportamiento económico y social, sin tener en cuenta los contextos en que iban a operar”.

Dado el nivel de productividad relativamente alto de las actividades económicasurbanas en los países de América Latina, existe una cuestión importanterelacionada con las limitaciones del aumento de la productividad. Entredichas limitaciones cabe mencionar, entre otras, los déficits de infraestructura,los controles de regulación, la falta de instituciones económicas eficaces en lasciudades y la descoordinación entre gobiernos locales, a pesar de dos décadasde descentralización administrativa a favor de los gobiernos municipales. Todosestos aspectos se han visto, o deberían verse, afectados por los paquetes deestímulo adoptados a escala nacional para combatir la crisis actual. 

Así pues, el principal tema político y estratégico es cómo impulsar políticaseconómicas urbanas para estimular y mantener el efecto multiplicadorde la economía necesario para generar empleo e ingresos. Pese a que larespuesta habitual a esta cuestión ha sido financiar infraestructuras urbanas,tal y como se desprende de lo tratado anteriormente sobre los paquetes deestímulo, es evidente que la infraestructura es una condición necesaria aunqueno suficiente para que se produzca una actividad económica continuada.Las estrategias para el desarrollo económico local deben ser transectoriales ointersectoriales, se deben aplicar los incentivos y las condiciones necesariaspara crear capacidad productiva y después encontrar medios para distribuiry comercializar los bienes y los servicios. 

El desarrollo económico urbano no debería entenderse solo como unainversión, que es lo que sucede habitualmente, sino como un compromisoactivo continuado tanto para construir como para reforzar vínculos y mercados.Estos vínculos y mercados se deberían construir asimismo teniendoen cuenta el espacio y la ubicación, y utilizando la densidad como condiciónimportante para impulsar la interacción económica y social. Jane Jacobs expusoargumentos similares en su libro The Nature of Economies (Jacobs, 2000).Estos mismos temas son abordados por observadores como Bob Herbert,quien escribió sobre la importancia de «encender la llama de la creación deempleo» en The New York Times (Herbert, 2009). Y dando un paso más allá,impulsar la interacción también requiere quitar obstáculos y limitaciones,por ejemplo, eliminando normativas innecesarias, lentas y costosas, como elclásico ejemplo de los 55 pasos necesarios para obtener un permiso de obrasen Kuala Lumpur. 

El impulso al aumento de la productividad es claramente uno de lostemas estrella en épocas de crisis económica. En este sentido, resulta obvioque las inversiones en infraestructuras urbanas como el suministro de agua,el saneamiento y la red eléctrica dan impulso a las empresas que quierenexpandir sus operaciones, especialmente aquellas que están ubicadas en lasáreas periféricas de las ciudades latinoamericanas, donde las deficiencias eninfraestructuras son más evidentes. Además, dichas inversiones ayudan a crearnuevos puestos de trabajo.

Como se muestra más arriba, resulta significativo que de las reunionesdel G-20 en Londres y Pittsburgh no conste por escrito ninguna mencióna la infraestructura urbana, a pesar de que la mayor parte de la «demanda»que los gobiernos pretenden estimular tenga lugar en las propias ciudades.Los paquetes de estímulo no se dan en el ciberespacio, sino que deberíanestar firmemente arraigados en el suelo, que es donde pueden generar efectosperceptibles. 

La capacidad de las economías latinoamericanas para resistir el impacto delas sacudidas económicas, tanto si vienen provocadas por los ciclos económicosinternos o por crisis económicas mundiales, depende en última instancia delimpulso de las políticas económicas al efecto multiplicador que tiene lugar en laseconomías urbanas locales. Por lo tanto, la política urbana tiene repercusionesmacroeconómicas y es demasiado importante para ser dominio exclusivo de las«disciplinas urbanas tradicionales» como la arquitectura y la planificación urbana.No obstante, una política eficaz necesita, además de los aportes de expertosen macroeconomía, conocimientos locales. El reto de la cooperación entredisciplinas es otra dimensión fundamental en la crisis económica mundial.

Notas