
Introducción
El
objetivo central del trabajo es el de presentar un conjunto
de propuestas y de instrumentos que conforman una visión
alternativa de la gestión urbana de cara a los
contextos socio - territoriales que presentan las ciudades
latinoamericanas. El trabajo recoge debates, trabajos
y aportes generados tanto en el Instituto del Conurbano
de la Universidad Nacional de General Sarmiento (Buenos
Aires - Argentina) como en el Lincoln Institute y refleja
asimismo un conjunto de análisis y reflexiones
que parten de la práctica profesional fundamentalmente
en ciudades argentinas.
En
este sentido es importante hacer la siguiente observación:
aún cuando en el documento se hacen consideraciones
de método y de práctica de la planificación
y de la gestión del suelo, estas no pueden ser
asumidas como un modelo para "armar y usar"
en cualquier contexto. Sin duda no existe una única
técnica de planificación. Por esto, el presente
trabajo tiene la intención de brindar fundamentos
básicos que colaboren a que cada sujeto diseñe
sus propios métodos y herramientas de acción
en base a las condiciones que impone el medio en el que
pretende actuar.
1.
Propuestas para una concepción alternativa de la
ciudad y de la gestión urbana
En
nuestros países, el proceso de globalización
de los últimos 15 años coincide con la aplicación
de políticas de desregulación económica,
ajuste fiscal y reforma del Estado.
Más
allá de acordar si las políticas de ajuste
y reforma pueden ser consideradas como condición
o como resultado de estos procesos de globales, lo que
podemos observar son sus consecuencias:
a.
Según la CEPAL (2000, a y b), América Latina
constituye en la actualidad la región del mundo
con mayor desigualdad. En ese contexto más de la
mitad de los latinoamericanos viven en la pobreza y algo
más de 90 millones de personas no cuentan siquiera
con los recursos necesarios para alimentarse adecuadamente.
b.
Estos procesos simultáneos han dado lugar a nuevas
formas de acumulación política y económica
y nuevas prácticas de legitimación y deslegitimación
del Estado que obviamente han cambiado las formas de control
y gestión de la urbanización.
Tal
como señalan Borja, J. y Castells, M. (1998) la
transformación de nuestras sociedades por los procesos
de globalización y reforma del Estado tienen una
dimensión espacial y lo que dicha transformación
representa es la constitución de una nueva organización
espacial característica de los nuevos procesos
de acumulación del capital, de organización
de la producción, de integración de los
mercados, del papel asignado al Estado central, provincial
y municipal y del ejercicio del poder de escala planetaria.
Así
las ciudades latinoamericanas han experimentado a partir
de mediados de la década de 1980 cambios importantes
en su estructura urbana, en su tipología edilicia,
en su "mapa social" y su mercado residencial,
que muestran claras tendencias hacia la polarización,
en la forma de estructuración territorial y gestionaria
del comercio y los servicios, en la tecnología
de las comunicaciones y la actividad económica
tanto a nivel público como privado y, en general,
en el patrón de la actividad productiva. Estas
transformaciones se han visto acompañadas en algunos
casos por cambios de importancia en el marco institucional,
legal y administrativo de la ciudad (autonomía,
descentralización de la gestión) y en la
metodología y estilo de las intervenciones urbanas
(grandes proyectos puntuales, planeamiento "estratégico").
En
el centro de la reestructuración económica
general y de la redefinición del papel y de las
competencias del poder central, las ciudades vienen paulatinamente
siendo impulsadas a asumir un mayor control, en sentido
amplio, de su crecimiento y desarrollo.
El
fortalecimiento de las administraciones locales, que orienta
la transferencia hacia el ámbito local de la regulación
del crecimiento urbano, es acompañado de mayores
responsabilidades. En los últimos años,
ese escenario viene traduciéndose en nuevos desafíos
gubernamentales, que se manifiestan en nuevas prioridades
para la actuación pública. Entre esas prioridades,
asumen gran importancia, tornándose ítems
obligatorios en las actuales agendas de gobierno, el aumento
de la recaudación local y el mejoramiento y/o perfeccionamiento
de la capacidad de gestión y de planificación.
Sin
embargo, la característica histórica saliente
de la ciudad latinoamericana ha sido la profundidad de
sus contrastes socio - espaciales.
Las
desigualdades de nuestras sociedades alimentan un proceso
de exclusión social que se revela en la estructura
de las ciudades y constituye un desafío para los
gobiernos y las organizaciones sociales preocupadas por
la mejora de la calidad de la ciudad. La recuperación
y cualificación de los asentamientos precarios
resultantes del proceso de formación de nuestras
ciudades en las últimas décadas se imponen
con la misma urgencia que la democratización del
acceso a la tierra y la provisión de nuevas unidades
habitacionales.
Así,
la gestión de la tierra urbana es una herramienta
fundamental para el desarrollo socio-económico
de las ciudades en dirección a un proceso sustentable.
Los diferentes instrumentos de gestión y regulación
urbanística son esenciales en la gestión
de la tierra urbana en la medida que inciden directamente
en la construcción y configuración del territorio.
Ellos
operan en la relación entre el Estado y la sociedad
civil y poseen una importante interacción con los
procesos de apropiación de los espacios y el destino
de estos en cuanto a sus finalidades socio-económicas.
El
espacio urbano no es sólo una superficie sobre
la cual se plasma la producción y el consumo de
bienes y servicios, es también un espacio socialmente
construido. En su construcción, múltiples
agentes urbanos dotados de distinta capacidad transformadora
intentan avanzar sus intereses individuales o colectivos
mediante acciones y negociaciones estratégicas.
Este proceso se desarrolla a través del tiempo
y sus consecuencias se expresan en el espacio perceptible.
Sin embargo, existe un gran desconocimiento sobre la manera
en la cual la ciudad es construida.
En
base a lo antedicho, en este trabajo se parte de la consideración
de que los cambios socioeconómicos que se están
operando en nuestros países son lo suficientemente
importantes como para cuestionar el modelo de desarrollo
urbano actual y, en consecuencia, es necesario emprender
decididamente nuevas formas de intervención sobre
el territorio que sean el soporte estructural de un nuevo
modelo territorial mas justo y solidario. Esto replantea
asimismo metodologías y prácticas heredadas
del urbanismo tradicional y promueve la necesidad de superar
una visión de tipo meramente paliativa de la situación
existente.
En
síntesis, se requiere pasar de planes reglamentaristas
de ordenamiento a planes / programas de transformación
urbana, en los cuales se busca una mayor integralidad
de las políticas urbanísticas, ambientales,
sociales y económicas y un fuerte anclaje en un
sistema de gestión que asegure la concretización
de los resultados.
"Un
nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando
en ella la presencia permanente del conflicto y tomando
la gestión cotidiana como punto de partida, se
está desarollando en las ciudades latinoamericanas.
Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que la
ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que
deben tener su acción concertada, generando un
pacto que corresponda al interés público
de la ciudad. Presupone una revisión permanente
para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento
de la dinámica de la producción y reproducción
de la ciudad" (Rolnik, 1997).
2.
Análisis de instrumentos de gestión urbana
Como
se dijo mas arriba, la situación que presentan
las ciudades en Latinoamérica requiere pasar de
un urbanismo hoy escasamente regulador a un urbanismo
gestor de políticas activas a través de
la puesta en marcha articulada de programas, proyectos,
normas, modos de gestión y formas de participación.
La
política urbana no se agota en la gestión
de un único instrumento, en un documento aislado,
ni en una única pieza normativa o código
reglamentario.
Desde
esta mirada, y tomando en consideración la experiencia
de diferentes ciudades, se ha elaborado una síntesis
de distintos instrumentos de actuación que viabilicen
una política urbana transformadora y que están
orientados al fortalecimiento del rol del estado municipal,
la sostenibilidad ambiental y la reducción de la
exclusión socio - territorial.
Como
se puede observar, los nuevos instrumentos presentan una
gran diversidad debido a que deben su origen a la importante
disparidad que tienen los problemas y parámetros
locales en las distintas ciudades. Pero a pesar de esta
diversidad, existe una lógica común que
sobrepasa las nuevas experiencias: el objetivo es siempre
el de alcanzar una mayor capacidad de intervención
en los modos de producción de la ciudad real, en
lugar de la adopción de modelos ideales a los cuales
se quiere llegar como planteaba el urbanismo tradicional.
En
el presente trabajo los instrumentos de gestión
urbana que se desarrollan mas abajo se han clasificado
en
-
Instrumentos de planificación
-
Instrumentos
de promoción y desarrollo
-
Instrumentos de financiamiento
-
Instrumentos
de redistribución de costos y beneficios
-
Instrumentos
de participación ciudadana
4.1.
Instrumentos de planificación
Los
instrumentos formales de planificación son aquellos
que desarrollan las políticas generales de desarrollo
territorial del municipio.
4.1.1.
Plan estratégico de desarrollo local
El
Plan de Desarrollo Local es un proyecto colectivo y integral
de la ciudad y la gestión, con objetivos intersectoriales
dirigidos al desarrollo y capaz de convertirse en un "espacio"
de movilización y acuerdos de la sociedad. Cuando
hablamos de desarrollo local nos referimos a un proceso
de desarrollo integral en el que las condiciones de vida
de todos los miembros de la sociedad local mejoran de
manera sostenida tanto en lo material como en lo social,
lo cultural y lo político.
Desde
esta perspectiva, poner en marcha un proceso de desarrollo
local significa la elaboración de diferentes estrategias
de desarrollo endógeno, que comiencen desde "abajo"
a reconstituir el tejido social, la participación
de las organizaciones sociales y la base económica
de las regiones, promoviendo y apoyando las estructuras
productivas paralizadas y estimulando nuevas iniciativas
de trabajo productivo de familias, barrios, comunidades
urbanas y rurales y municipios.
4.1.2.
Plan urbano
El
Plan Urbano es el instrumento que expresa los lineamientos
de la política de desarrollo territorial de una
ciudad a través de estrategias, objetivos, directrices
generales, programas y proyectos y normas reglamentarias
y de gestión. Tiene por finalidad principal promover
y ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales
de la ciudad y de la propiedad urbana. La propiedad urbana
cumple su función social cuando atiende las exigencias
fundamentales del desarrollo del territorio expresadas
en el Plan Urbano, asegurando las respuestas a las necesidades
de los ciudadanos en cuanto a la calidad de vida, a la
justicia social y al desenvolvimiento de las actividades
económicas.
El
Plan Urbano constituye la ordenanza marco a la que se
ajustan las políticas y acciones urbanísticas
y ambientales y las obras públicas en un Municipio.
4.1.3.
Normativas de regulación
Las
normativas de regulación son los instrumentos reglamentarios
básicos de la gestión del uso, ocupación
y equipamiento del suelo. De tal forma son la expresión
jurídica de un Plan Urbano y están sometidos
su cumplimiento todas las personas físicas y jurídicas
públicas o privadas con asiento en la ciudad.
Las
disposiciones de las normativas de regulación alcanzan
y rigen todos aquellos asuntos relacionados directa o
indirectamente con el uso del suelo, de los edificios,
estructuras e instalaciones, la apertura y ensanche de
vías públicas, el parcelamiento de la propiedad
inmueble, los volúmenes edificables, el tejido
urbano, el tejido rural, la preservación de los
ámbitos patrimoniales construidos y naturales y
con todos aquellos aspectos que tengan relación
con el ordenamiento físico-espacial y ambiental
del territorio.
Los
instrumentos operativos de planificación son aquellos
que desarrollan y complementan las definiciones del Plan
de Desarrollo Local y/o del Plan Urbano en unidades de
actuación delimitadas.
De
tal forma, determinan los diferentes niveles de planeamiento
urbano según objetivos concretos en cada caso y
tienen la función de ajustar las determinaciones
de los Planes anteriores a sectores mas reducidos del
municipio y con problemáticas y oportunidades precisas.
De tal forma, son instrumentos específicos que
se aplican a ámbitos territoriales particulares
y que reconocen las diferentes escalas de intervención
en la gestión del suelo.
El
objeto de estos instrumentos particularizados es la planificación
e implementación de las intervenciones y la programación
en el tiempo de las mismas con criterios de eficacia y
economía de recursos.
4.1.4.
Planes especiales
Son
los referidos a estudios parciales del territorio municipal,
y tienen por finalidad desarrollar propuestas de planificación
en una escala más reducida, ya sea en las Areas
Urbana, Complementaria o Rural. Se referirán a
renovación, protección, estructuración,
reestructuración y consolidación de sectores
así como al desarrollo de una propuesta integral
en una zona o sector previamente delimitado.
4.1.5.
Planes sectoriales
Son
los planes que desarrollan un tema o un aspecto específico
dentro de los sistemas de la ciudad. Estos pueden estar
referidos a cuestiones de tránsito, transporte
de cargas, saneamiento, desagues pluviales, etc., sin
que esta enunciación sea taxtativa. En todos los
planes sectoriales se deberá garantizar la coherencia
de la actividad planificada con el Plan de Desarrollo
Local y/o con el Plan Urbano.
4.1.6.
Proyecto urbano de detalle
Es
el instrumento mediante el cual es posible completar el
ordenamiento de un determinado ámbito del espacio
territorial urbano en sus aspectos urbanísticos
más precisos: amanzanado, parcelario, nivelaciones,
edificabilidad, alturas, retiros, afectaciones, usos,
etcétera.
4.1.7.
Evaluación de Impacto Urbano Ambiental
La
Evaluación del Impacto Urbano Ambiental es el procedimiento
técnicoadministrativo destinado a identificar e
interpretar, así como a prevenir, atenuar o recomponer
los impactos urbano ambientales que actividades, proyectos,
programas o emprendimientos públicos o privados
puedan causar al ambiente en función de los principios,
objetivos y directrices fijados en el Plan Urbano.
Se
considera Impacto Urbano Ambiental al conjunto de efectos
positivos o negativos derivados directa o indirectamente
de planes, programas, proyectos y acciones, con incidencia
sobre la calidad de vida de la población, sobre
los componentes o procesos del sistema urbano y/o sobre
los componentes o procesos del sistema natural.
4.2.
Instrumentos de promoción y desarrollo
Los
instrumentos de promoción y desarrollo son mecanismos
destinados a facilitar la ejecución de diferentes
proyectos o la gestión de áreas o servicios
urbanos. Algunos de ellos se instrumentan a través
de la promoción de procesos de colaboración
entre los propietarios de suelo, las organizaciones sociales
y el poder público.
4.2.1.
Convenios Urbanísticos
Se
llaman Convenios Urbanísticos a los acuerdos celebrados
entre un Municipio con otras organizaciones gubernamentales
o particulares para la realización de estrategias,
objetivos, directrices, planes, proyectos y reglamentaciones.
Los convenios urbanísticos se diferencian por su
contenido y finalidad en:
-
Convenios
urbanísticos de planeamiento: aquéllos
que incluyan o puedan tener como consecuencia o resultado
posibles modificaciones a lo estipulado en la legislación
urbanística.
-
Convenios
urbanísticos para la ejecución del planeamiento:
aquellos que no afectando en absoluto lo determinado
en la legislación urbanística vigente,
se limitan a la determinación de los términos
y las condiciones de la gestión y la ejecución
del planeamiento y demás instrumentos existentes
en el momento de su celebración. Del cumplimiento
de estos convenios no se deriva ninguna modificación,
alteración, excepción o dispensa del planeamiento
establecido.
Los
contenidos de los Convenios Urbanísticos
se encuadran en las siguientes especificaciones
mínimas y generales:
-
Se
especifica con precisión el objetivo del Convenio
y las metas a alcanzar dentro de los plazos totales
o parciales que se establezcan en el mismo.
-
Se
especifican con precisión las prestaciones y
contraprestaciones a que se obligan las partes con indicación
de tiempo y forma.
-
Se
especifican las formas de control periódico que
se ejercerá con respecto a los contenidos y resultados
parciales de lo convenido, a los efectos de asegurar
el éxito del Convenio. En aquellos casos en que
por ejecución de Convenios Urbanísticos
resultasen beneficios económicos para el Municipio,
éstos suelen ser asignados al Fondos específicos.
4.2.2.
Consorcios de urbanización social
La
figura del consorcio entre un municipio y agentes sociales
para la ejecución de proyectos tiene un amplio
abanico de alcances de actuación. Su principal
objetivo es viabilizar la ocupación de grandes
áreas vacantes dentro del tejido urbano que no
dispongan de infraestructura completa y con ello reducir
los efectos de la especulación inmobiliaria sobre
el costo de extensión de la ciudad.
La
urbanización consorciada permite contar con recursos
para proyectos sociales sin expropiar terrenos, ya que
se conseguirían como pago por la urbanización
realizada. A través de esta figura, el Municipio
elabora el proyecto y determina las formas de ocupación.
La adopción de este sistema implica siempre la
confección de un proyecto de reparcelación
del polígono lo que obliga, en el caso de que los
propietarios del suelo sean más de uno, a conformar
un sistema de compensaciones para asegurar un equitativo
reparto de cargas y beneficios.
La
participación del municipio en el financiamiento
de la operación es variable pudiendo los propietarios
del suelo y/o las organizaciones sociales participantes
aportar recursos para realizar obras. En muchos casos
se establece un área de reserva del perímetro,
que podrá ser vendido a la iniciativa privada a
fin de recuperar parte de los costos de las obras públicas.
4.2.3.
Corporaciones y/o empresas públicas
La
figura de corporaciones y/o empresas públicas incluye
diversas modalidades de gestión, relacionadas con
la administración pública a diferentes niveles,
pero en ningún caso con participación de
entidades privadas. Se distinguen dos grandes grupos diferenciados
por número de entidades que participan en la colaboración:
-
un
primer grupo es el de las diversas formas que puede
adoptar el poder público local para llevar a
cabo una gestión directa individual;
-
un
segundo grupo son las asociaciones para la gestión
llevada a cabo entre diversas entidades públicas,
ya sea del mismo nivel jerárquico o no.
En
general estas figuras están destinadas a viabilizar
transformaciones urbanísticas y estructurales en
sectores de la ciudad como por ejemplo la recalificación
de ambientes urbanos deteriorados.
Las
corporaciones y/o empresas públicas se conforman
como entidades administrativas con personalidad jurídica
y capacidad propia, que pueden contar con patrimonio y
presupuesto propios, adjudicar contratos, enajenar bienes
mediante concurso público y ser beneficiarias de
expropiaciones en el polígono de intervención
que se delimite como objeto de la ejecución del
planeamiento y de gestión urbanística a
desarrollar.
4.2.4.
Empresas, entes y/o sociedades de economía mixta
En
estas figuras asociativas el capital no es totalmente
público sino que la empresa o empresas privadas
que participan en la asociación aportan parte de
este capital. Existe una diversidad importante de formas
de asociación de la administración pública
con entidades privadas en proyectos de gestión
del suelo o en lo que se conoce como gestión indirecta
de los servicios públicos. Los objetivos que persiguen
estas asociaciones son también diversos y resulta
complicado estructurarlos por sectores ya que la mayoría
de estas modalidades de gestión pueden adoptarse
en ámbitos de desarrollo urbano, socio-económico
o promocional, indistintamente.
En
general estas figuras están destinadas a viabilizar
transformaciones urbanísticas y estructurales en
sectores de la ciudad con mayor rapidez de ejecución
y menor utilización de recursos públicos.
De tal forma se requiere que las propuestas cuenten con
un amplio proceso de discusión pública y
con un marco de seguridad jurídica que defina con
claridad los parámetros, alcances, características
e impactos de la operación.
4.2.5.
Banco de Tierras Municipal
La
constitución de un Banco de Tierras supone poner
en valor el conjunto de activos físicos del gobierno
local para disponer de suelo para la concreción
de las intervenciones priorizadas en los Planes, participar
en las rentas urbanas que se generen a raíz de
las intervenciones urbanísticas y constituir reservas
físicas o financieras de carácter estratégico
para el desarrollo urbano.
Por
otro lado, permite a la autoridad local contar con un
stock de parcelas permanente a fin de anular la especulación
inmobiliaria frente a la demanda de suelo público
destinado a la cobertura de equipamientos sociales.
Las
parcelas que forman parte del Banco están destinadas
a:
-
Promoción
de la vivienda propia de los sectores pobres a través
de las modalidades siguientes:
-
Regularización dominial de ocupaciones
-
Operatorias de vivienda por esfuerzo propio y ayuda
mutua
- Operatorias de vivienda por cooperativas u otras figuras
de economía social
-
Operatorias de vivienda oficiales
-
Provisión
de espacios verdes públicos de recreación
y/o deportivos.
-
Reservas
de suelo para usos sociales (educación, salud,
desarrollo social, etc.).
-
Reservas de interés patrimonial ecológico,
natural y/o ambiental.
-
Reservas para ensanche y/o apertura de vías públicas.
En
general el patrimonio de tierras está formado por:
-
Las
parcelas de propiedad del municipio y/o las que se encuentren
en proceso de escrituración.
-
La
compra y/o expropiación de parcelas con dinero
proveniente del Fondo de Desarrollo Urbano.
-
Las parcelas provenientes de expropiaciones.
-
Las
donaciones públicas o privadas.
- Las cesiones
que prevén las normativas urbanas en los casos de parcelamentos
de suelo.
En
general las reglamentaciones incluyen el derecho de preferencia
para la adquisición de predios a favor de esos
bancos de tierras.
Su
implementación está relacionada con la de
otros instrumentos de gestión de suelo tales como
el impuesto inmobiliario progresivo, la adquisición
fiduciaria de inmuebles y la expropiación, pues
significa otra de forma de constituir el Banco de Tierras.
4.2.6.
Expropiación
En
este caso los propietarios quedan excluidos del proceso
urbanizador y la administración pública
actuante expropia por razones urbanísticas todo
el conjunto de bienes de un polígono determinado
a cambio de un justiprecio fijado según los criterios
que impone la normativa vigente.
Algunas
de las razones que justifican la adopción de este
sistema son las siguientes:
- la urgencia
de ciertas actuaciones por motivos de interés público;
-
la existencia de edificaciones fuera de la normativa
vigente;
-
la política de adquisición de suelo del
poder público;
- la puesta
en marcha de operaciones urbanísticas de interés
público en los que no se haya llegado a un acuerdo de compensación
con el mismo.
La entidad pública
expropiante, generalmente el municipio, se vuelve el único
propietario del espacio expropiado y responsable de su urbanización
que puede llevar a cabo mediante su gestión directa o indirectamente
a través de un concesionario. La utilidad pública
de un bien o un conjunto de bienes a expropiar deberá declararse
a través de una Ordenanza o Ley Especial, que determinará
el sujeto expropiante.
4.2.7.
Premios de Incentivo
El
sistema de Premios de Incentivo es un mecanismo que busca
incentivar una mejor configuración de la ciudad
a través de soluciones arquitectónicas y
urbanísticas que desarrollen programas y acciones
de gran compromiso con el espacio público y respeto
por el medio heredado.
Los
propietarios de las obras premiadas cada año reciben
como premio la eximisión del pago de tasas municipales
por el término de un año.
4.2.8.
Creación de Zonas Especiales de Interés
Social
Las
Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS) son delimitaciones
de predios vacantes en áreas aptas y interesantes
para urbanizar o áreas donde existan ocupaciones
irregulares, que pasan a ser objeto de estudio, intervención
y reglamentación específicos.
De
esta forma se busca incrementar la producción de
viviendas de interés social, a través del
aumento de la oferta de áreas urbanizadas y proteger
los intereses de la población más pobre
que vive en "tugurios" y parcelaciones irregulares,
garantizando la recuperación de áreas de
vivienda en condiciones precarias y la permanencia de
la población residente local. Las ZEIS aseguran
tratamiento legal y urbanístico específico
para realidades diferenciadas, promoviendo mejores condiciones
y respetando las tipicidades locales.
Las
ZEIS pueden ser de tres tipos:
-
Areas
urbanas desocupadas: componen esa tipología los
terrenos desocupados que podrían ser destinados
a la implantación de programas de vivienda de
interés social (particularmente aquellos sujetos
a la urbanización y edificación compulsorias
o impuesto territorial y predial progresivo). Facilitan
el accesso a la vivienda por setores de bajos ingresos,
sea por barateamento del precio, sea por flexibilización
de los parámetros urbanísticos.
-
Villas
miserias, favelas, etc.: componen esa tipología
los terrenos públicos o privados ocupados por
viviendas precarias, donde haya el interés público
en la urbanización y/o en la regularización
jurídica de la posesión de la tierra.
- Fraccionamientos
irregulares: componen esa tipología las parcelaciones para
las cuales hay un interés público en la regularización
jurídica de la parcelación del suelo, en el completamiento
de la infraestructura urbana y de los equipamientos comunitarios
o en la recuperación ambiental (por ejemplo de áreas
de alto riesgo ambiental, inundables y/o sujetas a riesgo de derrumbres).
4.3.
Instrumentos de financiamiento
4.3.1.
Fondo de Desarrollo Urbano
El
Fondo de Desarrollo Urbano es un instrumento destinado
a financiar las siguientes acciones:
- la compra,
expropiación y/o tramitaciones de tierras;
-
la ejecución de planes y proyectos municipales
de regularización dominial de ocupaciones, de
loteo social, de mejoramiento barrial, de operatorias
de vivienda por esfuerzo propio y ayuda mutua y de operatorias
de vivienda con participación de cooperativas;
-
la ejecución de redes de infraestructura de servicios
básicos que beneficien directamente a sectores
de escasos recursos;
-
la ejecución de espacios verdes y recreativos.
El
patrimonio del Fondo generalmente está constituido
por:
- las partidas
presupuestarias que se afectan específicamente en los presupuestos
municipales;
- el recobro
de las cuotas provenientes de la ejecución de los planes
y proyectos que financia el Fondo;
-
la adjudicación de créditos o subsidios
provenientes de instituciones públicas o privadas;
-
las donaciones o cesiones públicas o privadas;
-
los montos de multas y/o recargos que se recauden como
consecuencia de infracciones urbanísticas y/o
edilicias previstas en las normativas .
4.3.2.
Banco Social de Microcrédito
El
Banco Social de Microcrédito es un sistema de aportes
reintegrables a las familias de menores recursos a través
de instancias locales de organización. De tal forma,
es una estrategia diseñada para permitir el acceso
a recursos financieros a personas de bajos ingresos o
excluidas del acceso a la banca formal, con el objetivo
de promover mejores condiciones tanto para la producción
y generación de empleo como para el mejoramiento
del hábitat.
En
general los programas de microfinanzas se estructuran
en base al concurso de organizaciones locales de derecho
privado sin fines de lucro bajo la forma jurídica
de consorcios públicos privados, asociaciones civiles
u otras afines.
Las
experiencias en curso en muchos de nuestros países
muestran que se desarrolló un sistema de pequeños
créditos a familias sin garantía real, basándose
en garantías personales solidarias; con recuperación
normal (baja morosidad y reducida tasa de incobrabilidad)
y costos operativos aceptables. El crédito se otorga
a familias que se encuentren incluídas en programas
de regularización dominial, en grupos de 3 a 4
familias, con garantía solidaria, mancomunada e
indivisible. La familias puede ir recibiendo renovaciones
de los préstamos, en la medida que tengan un correcto
cumplimiento en la devolución de las cuotas pactadas.
4.3.3.
Banco de materiales
El
Banco de Materiales es un instrumento cuya misión
es la de contribuir en la solución del problema
de la edificación y mejoramiento de la vivienda
básica, financiándola a través del
abastecimiento de materiales necesarios. Los préstamos
están dirigidos a los sectores mas necesitados
de vivienda y el programa en la gran mayoría de
los casos se articula con programas de regularización
dominial.
En
general, los préstamos que se otorgan pueden ser
empleados para la construcción de un núcleo
básico de material noble (30 m2), módulos
de material liviano (18m2), ampliación y/o mejoramiento
de la vivienda. El crédito concedido se utiliza
en el pago de los materiales y servicios de mano de obra
de la ejecución de la vivienda.
Los
préstamos son individuales, pudiendo gestionar
su aprobación a través de grupos interesados
en la construcción conjunta de viviendas. El monto
del préstamo se fija según el tipo de obra
a ejecutar y de acuerdo a la calificación socio
económica realizada. Sin embargo, al igual que
en los casos de microfinanzas, las experiencias están
asociadas a mecanismos de autogestión de los pobladores.
4.3.4.
Contribución de valorización
La
contribución de valorización como instrumento
busca recuperar el costo de la obra mas un pequeño
porcentaje de costos de administración, mediante
el cobro a los particulares de una contribución
proporcional al incremento de valor causado por la obra
en cuestión.
4.4.
Instrumentos de redistribución de costos y beneficios
del desarrollo urbano
4.4.1.
Participación de la Municipalidad en las rentas
diferenciales generadas por la acción urbanística
Las
acciones urbanísticas que regulan la utilización
del espacio urbano incrementando su aprovechamiento, generan
beneficios que dan derecho al Municipio a participar en
las rentas resultantes de dichas acciones. Esta participación
está destinada a acciones y operaciones encaminadas
a distribuir y financiar equitativamente los costos del
desarrollo urbano, así como al mejoramiento del
espacio público y, en general, de la calidad urbana
y ambiental de la ciudad.
Constituyen
hechos generadores de la participación en las rentas
urbanas, todas aquellas decisiones administrativas que
autoricen a destinar el inmueble a un uso mas rentable
o bien incrementar el aprovechamiento de las parcelas
permitiendo una mayor área edificada. Son hechos
generadores los siguientes:
1.
La incorporación al Area Urbana de inmuebles clasificados
dentro del espacio territorial del Area Rural.
2.
El establecimiento o la modificación del régimen
de usos del suelo o la zonificación territorial.
3. La autorización de un mayor aprovechamiento
de las parcelas en edificación, bien sea elevando
los indicadores de ocupación, los índices
de aprovechamiento o ambos a la vez.
4.4.2.
Zonas Especiales de Desarrollo Prioritario - Impuesto
progresivo a la tierra y/o edificios vacantes
Las
Zonas Especiales de Desarrollo Prioritario son aquellos
sectores o inmuebles que, estando vacantes o subutilizados
y en cumplimiento de las funciones sociales de la propiedad
urbana, deben ser objeto de reparcelamiento y/o destinados
a algún tipo de ocupación. De esta forma
la declaración de un sector urbano como Zona Especial
de Desarrollo Prioritario afectará a las parcelas
baldías como a las con edificación derruida
o paralizada, pudiendo el municipio establecer plazos
para urbanizar y/o edificar.
En
forma articulada sobre estos estas zonas o inmuebles se
aplica una sobre tasa o impuesto que contribuya a cohibir
el uso especulativo del suelo urbano, es decir, sin finalidad
tributaria.
La
utilización de estos instrumentos permiten:
-
Distribuir
de manera justa los costos y beneficios de las inversiones
públicas estableciendo el límite entre
derecho de la propiedad del suelo y el derecho a construir.
-
Controlar
la extensión indefinida de la ciudad tendiendo
a una ciudad compacta y compleja en la medida que incentiva
a la ocupación de terrenos no construidos o subutilizados.
4.4.3.
Suelo creado y transferencia del derecho de construcción
Los
objetivos del denominado suelo creado son:
- Permitir
una mayor capacidad constructiva en algunos predios, contra pago
de una cuantía de dinero, a ser utilizada para fines previamente
establecidos
-
Con ello se logra constituir un fondo destinado a programas
que de otra forma el gobierno local no puede financiar.
El
objetivo de la transferencia del derecho de construir
es el de liberar áreas donde el Plan Urbano proyecta
realizar algún programa social (áreas verdes,
equipamiento, etc.) o reconocer las cargas urbanísticas
que pesan sobre determinados inmuebles (por ejemplo aquellos
edificios privados protegidos por su carácter patrimonial).
Estos
instrumentos están directamente relacionados con
los planes y normativas de la ciudad y otros instrumentos
de gestión que se implementen en tanto determinen
áreas de actuación especificas o prioritarias,
por lo que es fundamental para una eficaz implementación
de este instrumento la definición de los parámetros
territoriales - ambientales, la redefinición de
los indicadores urbanísticos aprovechamiento y
de ocupación de las parcelas y el estudio de las
áreas posibles de transferir tanto suelo creado
como derechos de construcción.
4.5.
Instrumentos de participación ciudadana
Se
entiende por participación ciudadana en la planificación
y gestión del territorio a los procesos organizados
y sistemáticos mediante los cuales se garantiza
a la comunidad la posibilidad de emitir opiniones, sugerencias
o propuestas en forma individual y colectiva y a la obligatoriedad
de los organismos municipales involucrados de responder
a las inquietudes planteadas.
Los
sistemas rígidos de verificación del cumplimiento
de normas están dejando de ser aplicados y están
siendo sustituidos por procesos de concertación,
compromisos entre actores sociales, compromisos entre
inversores y vinculación de éstos a resultados
o intervenciones concretas. En suma, se está poniendo
el acento en la formulación de las reglas del juego,
y no en la preconfiguración normativa de los resultados.
En esa línea, se han desarrollado instrumentos
para una acción territorial más transparente,
impulsora, movilizadora y menos preocupada por prohibir;
una planificación menos rígida y más
eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados o,
precisamente como exigencia de resultados.
4.5.1.
Comisión Municipal de Gestión Territorial
o Consejo de Desarrollo Urbano
La
Comisión Municipal de Gestión Territorial
o Consejo de Desarrollo Urbano (CMGT) es un órgano
de participación sectorial con el objeto de canalizar
los aportes de técnicos de los sectores representativos
de la ciudad como una forma de enriquecer y racionalizar
los procesos de planificación y gestión
municipal. De tal manera, la CMGT propicia junto a la
adopción de otros mecanismos de participación,
la construcción de un espacio de consenso de la
ciudad a partir de la intervención de diversos
actores públicos.
Las
competencias generales de la CMGT son aproximadamente
las siguientes:
-
Analizar
y opinar sobre la interpretación de los diferentes
aspectos de la aplicación de la normativa y de
los instrumentos y procedimientos de gestión
territorial.
- Analizar
y opinar sobre las omisiones o vacíos de que pueda tener
la normativa territorial.
- Analizar
y opinar sobre las propuestas de actualización, complementación
y ajustes del Plan Urbano.
- Analizar
y opinar sobre la elaboración, ejecución y seguimiento
de los planes y proyectos de desarrollo urbano.
-
Opinar
sobre cualquier asunto de interés para el desarrollo
físico y ambiental del Municipio.
La
CMGT están conformadas por funcionarios del poder
público y organizaciones profesionales y sociales
de la ciudad. En una amplia variedad de casos, las instituciones
extramunicipales componentes de la CMGT reciben una compensación
funcional no remunerativa como reconocimiento de gastos
por su tarea.
4.5.2.
Audiencias Públicas
La
Audiencia Pública constituye una instancia de participación
en el proceso de toma de decisión administrativa
o legislativa en el cual la autoridad responsable de la
misma habilita un espacio institucional para que todos
aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés
particular expresen su opinión respecto de ella.
El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable
de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones
sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad
a través del contacto directo con los interesados.
Las
opiniones de los habitantes recogidas durante la Audiencia
Pública son de carácter consultivo y no
vinculante. Luego de finalizada la Audiencia, la autoridad
responsable de la decisión debe explicitar, en
los fundamentos del acto administrativo o normativo que
se sancione, de qué manera ha tomado en cuenta
las opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las
razones por las cuales las desestima.
Existe
una amplia variedad de tipos de Audiencias Públicas,
pero en el caso de la gestión del suelo se distinguen
las siguientes:
-
Audiencias Públicas Temáticas Son Audiencias
Públicas Temáticas las que se convoquen
a efectos de conocer la opinión de la ciudadanía
respecto de un asunto objeto de una decisión
administrativa o legislativa.
-
Audiencias Públicas de requisitoria ciudadana
-
Son
Audiencias Públicas de requisitoria ciudadana
aquellas que deben convocarse cuando así lo solicite
una determinada cantidad de habitantes de la ciudad.
En este caso la requisitoria para la realización
de una Audiencia Pública debe contener una descripción
del tema objeto de la audiencia.
4.5.3.
Normas sobre derecho de información urbanística
y ambiental
Las
normas sobre derecho de información urbanística
y ambiental son aquellas dictadas a fin de que el municipio
adopte las medidas necesarias para garantizar el acceso
a la información urbanística y ambiental
de su competencia a todas las personas, físicas
y jurídicas, sin necesidad de que acrediten un
interés determinado y con garantía de confidencialidad
sobre su identidad.
Se
entiende por información urbanística y ambiental
toda información disponible por el municipio bajo
cualquier forma de expresión y en todo tipo de
soporte material, referida a las determinaciones tanto
del Plan Urbano, como de los planes, proyectos, actividades,
normas y medidas que puedan afectar a cualquier parcela
dentro del espacio territorial bajo jurisdicción
municipal.
4.5.4.
Presupuesto participativo
El
Presupuesto participativo es una modalidad de gestión
pública basada en la participación directa
de la población en las diversas fases que componen
la elaboración y la ejecución del presupuesto
público municipal, especialmente en la indicación
de las prioridades para la adjudicación de los
recursos de inversiones. Instituido en a finales de los
años '80 en Brasil y consolidado en una dinámica
operacional especifica, esa modalidad de gestión
es resultante de los complejos escenarios socio-político
y de la interacción de múltiples variables
intervinientes en la relación entre gobernantes
del municipio (ejecutivo y legislativo) y la población
local.
El
Presupuesto Participativo se asienta en una estructura
y en un proceso de participación comunitaria que
se desenvuelve a través de tres principios básicos:
-
reglas universales de participación en instancias
institucionales y regulares de funcionamiento;
-
un método objetivo de definición de los
recursos para inversiones, que hacen un ciclo anual
de actividades públicas de presupuesto del Municipio;
y
-
un proceso decisivo descentralizado teniendo como base
la división de la ciudad en determinadas "regiones"
presupuestarias.
El
proceso de la participación en las definiciones
del presupuesto municipal se da en tres etapas y según
dos modalidades de participación: la regional y
la temática. Las asambleas regionales y las temáticas
están relacionadas y obedecen a la misma dinámica,
difiriendo en cuanto al carácter de la agenda de
discusión: demandas territoriales, en el primer
caso, y temas específicos, pero referentes al conjunto
de las regiones de la ciudad, en segundo lugar.
Las
tres etapas en que se desenvuelve el ciclo anual del Presupuesto
Participativo son:
-
realización de las Asambleas Regionales y Temáticas;
-
formación de las instancias institucionales,
tales como el Consejo del Presupuesto y los Forums de
delegados;
- discusión
de los habitantes del presupuesto del Municipio en el Consejo
del Presupuesto Participativo.
ER
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