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3 - Octubre
2011
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Modalidades
de gestión de grandes proyectos
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La decisión
de intervenir sobre el proceso de urbanización es una
práctica recurrente del poder público. Si bien los fundamentos
conceptuales de estas intervenciones han variado a lo
largo del tiempo, en diferentes culturas y contextos
económico-sociales estas prácticas han requerido el
desarrollo de instrumentos. Los más
pasivos, limitan la intervención estatal a la aplicación
de un marco normativo que, en tanto restricción al dominio,
permite acotar las iniciativas particulares en el marco
de ciertas reglas a las que se atribuye la defensa del
bien común. El Estado ha intervenido también a través
de la obra pública y de la implementación de otros instrumentos
de tipo fiscal (impuestos, líneas de crédito, subsidios),
entre los que cobra particular significación la contribución
por mejoras. En el
otro extremo, algunas sociedades consideran el suelo
urbano como un patrimonio común, asignando al Estado
la capacidad de administrar ese recurso en tanto representación
de la sociedad. La abolición
de la propiedad privada (como en la mayor parte de las
experiencias socialistas), la implementación de mecanismos
de apropiación de la renta urbana, así como la expropiación
del suelo, incluso a través de la compra por parte del
Estado de la totalidad del suelo urbano a los privados
como en el caso sueco, son expresión de estos intentos
de transferir al estado la capacidad de intervenir sobre
el proceso de urbanización controlando el suelo urbano. Muchas
sociedades consideran que un desarrollo urbano conducido
por el simple juego de las fuerzas del mercado tiene
un costo muy alto. En general el mercado no da cuenta
de los efectos (ambientales, sociales e incluso económicos)
que desencadena. Sin embargo los resultados de una urbanización
planificada y ejecutada desde el Estado, por una tecnocracia
con poder, tampoco se presentan como satisfactorios. En los
últimos años esta cuestión ha adquirido relevancia.
Una nueva mentalidad ha transformado los métodos del
planeamiento. La comunidad ha asumido otro protagonismo
exigiendo que los diferentes momentos de la elaboración
de un plan atraviese por procesos participativos, actitud
que también exige otras formas de articulación entre
planeamiento y gestión. Planes que asumen que los recursos
del Estado resultan siempre escasos para atender las
necesidades crecientes de la sociedad, se han visto
forzados a formular estrategias capaces de incorporar
nuevos recursos, convocando en torno a objetivos comunes
la capacidad de inversión de todos los sectores de la
sociedad. En este
marco, nuevas estrategias de planeamiento han requerido
el desarrollo de otro tipo de instrumentos, que en general
coinciden en combinar frente a una misma intervención
al sector público y al privado, permitiendo en un número
significativo de ejemplos, producir intervenciones de
gran escala con considerables niveles de éxito. Antecedentes A casi
cuarenta años de esta experiencia es valido preguntarse
sobre la valides de esta teoría y sobre la eficacia
de estos instrumentos. Si analizamos
con un poco mas de detalle el marco conceptual que sustentó
estos proyectos, constataremos que la cuestión del crecimiento,
era asumido como un efecto perverso en el que recurrentemente
caigan las ciudades que tenían éxito. esta amenaza llevó
a definir un limite poblacional y territorial para el
crecimiento de estas ciudades, que en el caso de Brasilia
fue de 500.000 habitantes. Si agregamos
a este análisis algún nivel de complejidad, constataremos
que el crecimiento de una ciudad se expresa como la
extensión de la mancha urbana, pero también como paulatina
transformación de ciertas partes del tejido urbano existente,
agregando mayores niveles de complejidad a algunos sectores
de la estructura urbana, o incrementando la intensidad
de ocupación a través del crecimiento en altura. La idea
de esta transformación interior de la trama, define
a la ciudad como una realidad en evolución, como un
fenómeno dinámico, donde la iniciativa de diferentes
actores sociales da lugar a intervenciones de diversa
escala. Puede
por lo tanto concluirse que en el marco conceptual que
sustenta estos proyectos subyace una idea de la ciudad
como gran edificio, y del plan urbano como visión anticipada
del resultado a alcanzar a través de una construcción
en etapas. El desarrollo de la historia y la incorporación
de procesos imprevisibles en el momento de la elaboración
del plan producen intervenciones imprevistas, alteraciones
internas de la trama, que son frecuentemente percibidas
como una perdida de coherencia del proyecto, como una
suerte de degradación. Con cierta
distancia podemos poner en discusión estas premisas,
sosteniendo la hipótesis que una ciudad no puede nacer
hecha, no puede desarrollar la vida si no define como
y donde ha de crecer y en que partes ha de admitir que
su propio tejido se transforme. Creo que
es de enorme interés el caso de Brasilia que a pocos
años de su fundación es declarada pieza histórica y
como tal patrimonio de la humanidad. Una ciudad que
lejos de convertirse en museo, en tanto sede del Gobierno
Federal tiende a experimentar el crecimiento tanto de
su envergadura como de su complejidad. Este desafío
ha dado lugar a un intenso debate entorno a la propuesta
de nuevos lineamientos de urbanismo que puedan sintetizar
ambas cuestiones, y en este marco, a la reformulación
de los instrumentos tradicionales de regulación urbanística
y control del suelo para garantizar su eficacia en el
marco de otras políticas. Para el
movimiento moderno el control del suelo (banco de tierras)
era un instrumento fundamental del plan. Permitía pautar
ritmo de crecimiento de la ciudad incorporando suelo
urbano respondiendo con facilidad a los requerimientos
del sector publico y definiendo mecanismos (licitatorios)
que pauten la transferencia de suelo publico al sector
privado. Permitía asimismo regular el valor de la tierra,
en tanto el incremento de la oferta insidia sobre el
valor de la tierra en el mercado y por lo tanto sobre
la capacidad de los sectores de menores recursos para
acceder al suelo urbano. La construcción
de vivienda colectiva responde también a este marco
conceptual, dado que el fraccionamiento de la propiedad
en cada edificio (condominio) dificulta su posterior
transformación, consolidando conjunto tras conjunto
fragmentos acabados de ciudad. La falta
de precisión entre lo publico, lo colectivo (condominio)
y lo privado ha dado lugar a un repertorio interesante
de situaciones, que van desde el desinterés por el cuidado
de las áreas colectivas, frecuentemente asumidas como
publicas por el gobierno local que se hace cargo de
su mantenimiento, hasta la apropiación privada de áreas
colectivas, (o publicas) como en el caso de la delimitación
de jardines e incluso de la ampliación de las viviendas.
Los instrumentos
de control del suelo (concebidos a partir de la propiedad
publica del suelo) tienden a perder vigencia desde el
momento que la propiedad es transferida a sus ocupantes
(o adjudicatarios) quienes por este acto quedan automáticamente
incorporados al mercado de suelo urbano. La posibilidad
de modificar los usos y morfológicas queda entonces
acotada por los códigos urbanos que pautan el tipo y
la intensidad de uso y las geometrías (envolventes)
que rigen la subdivisión y la edificación. En algunos
casos se intentó impedir que al transferir la tenencia
el Estado no pierda la propiedad de la tierra, implementando
políticas que asignaban la vivienda en renta. Estas
políticas pusieron en crisis la capacidad del Estado
para administrar eficazmente un parque habitacional
tan grande y diverso. Fue asimismo
recurrente la figura del bay enfiteutico, a través del
cual el propietario (en este caso el Estado) transfiere
el derecho de uso por un cierto tiempo, sin que esta
transferencia implique la sesión de la propiedad, de
modo que una vez vencido el plazo el predio vuelve a
manos de su propietario. En la
mayoría de los casos las restricciones al dominio tienen
como instrumento central un código, que en tanto expresión
del bien común tienen como condición la razonabilidad
de la norma y la igualdad ante la ley. En las
ultimas décadas, la implementación de planes de urbanismo
sobre áreas urbanas consolidadas ha llevado a modificar
mucho criterios. Ha cambiado
asimismo la escala de las intervenciones Ningún actor
social (tampoco el Estado) se considera con fuerzas
como para intervenir sobre la totalidad, pero a la ves,
los nuevos programas urbanos superan significativamente
la escala de la parcela. Las nuevas estrategias tienden
a identificar proyectos capaces generar efectos en cadena.
Las intervenciones sobre grandes predios o sobre fragmentos
de ciudad se presentan como oportunidades para articular
la capacidad de intervención de diferentes actores (públicos
y privados) en el marco de instituciones de gran complejidad.
Los instrumentos
tradicionales de control del suelo han experimentado
importantes modificaciones, ampliándose y sofistacándose
hasta conformar un “kit” de herramientas precisas, aplicable
en el marco de dispositivos[1]
(instituciones, instrumentos y procedimientos) que las
combinan dentro de secuencias que tienden a protocolizarse. Me interesa
proponerles algunos ejemplos a través de los cuales
buscaremos comprender cuales han sido las nuevas modalidades
de gestión que han permitido llevar adelante intervenciones
de urbanismo de gran escala en contextos diferentes.
La
figura de la “authority” en el caso de Battery Park.
New York.
Battery
Park es un sector del puerto de Nueva York ubicado en
el sud oeste de la isla de Manhattan . Está separado
del downtown por una autopista que marca el limite de
la zona bancaria. En la
década del 60 este sector fue desafectado de los usos
portuarios, permitiendo la construcción de un conjunto
de viviendas de interés social. La experiencia
no tuvo resultados alentadores. A comienzos de la década
del 70, si bien su localización indicaba que podía tratarse
de una pieza de enorme valor, se presentaba un área
deteriorada. En los
Estados Unidos cuando el gobierno de una ciudad debe
tomar a su cargo asuntos que representen un interés
estratégico, el sistema institucional prevé la designación
de una autoridad competente. A través de esta figura
(authoririty) el municipio delega en una persona (funcionario)
la capacidad de gerenciar cuestiones de gran importancia,
como el puerto o el aeropuerto, implementando para su
manejo modalidades de tipo empresario. La figura
de la autoridad asigna a un funcionario responsabilidades
que lo habilitan para manejar cuestiones de interés
público reproduciendo modalidades que habitualmente
caracterizan al sector privado. En el caso de Battery Park la persona seleccionada fue un joven funcionario, Richard Kahan, al que se encomendó promover un emprendimiento inmobiliario que revirtiera las tendencias de deterioro que presentaba aquel sector. Analizando
el sitio Kahan identificó dos problemas: el primero
solucionar las dificultades para acceder al predio,
separado del ¨down town¨ por una vía de transito rápido;
el segundo, lograr que una gran empresa acepte el desafío
de ser pionera en una operación que localice los usos
del down town sobre el borde de agua (waterfront) . Haciendo
uso de sus atribuciones contrató en forma directa al
arquitecto Cesar Pelli, considerándolo una “marca” atractiva
para los inversores, capaz de proponer un master plan
con una imagen potente. Con estas
cartas en la mano entrevistó al grupo Olimpia York,
de origen Canadiense, considerado en aquel momento como
uno de los promotores [2]mas
sólidos y prestigiosos, encargándole en forma directa
la realización de este proyecto. Olimpia
York aceptó el desafío, convenciendo a American Express
de la posibilidad de establecer allí las oficinas centrales
del grupo. Esta decisión, que implicó una serie de ajustes
en el master plan original (como que en la selección
de materiales predomine el color verde), despertó gran
expectativa en el circuito financiero de la ciudad ,
dando lugar a una fuerte corriente de inversión sobre
este sector. El master
plan debió solucionar el problema del cruce sobre la
vía rápida proponiendo la construcción de un paso peatonal
de gran porte, provisto de escaleras mecánicas que vincula
el hall principal de las torres gemelas con el hall
central de Batery Park. Este gran hall cubierto se comporta
como una plaza de escala urbana. Los muros vidriados
permiten grandes visuales sobre el frente costero que
a su ves ha sido acondicionado con un magnífico parque[3]. En nuestro
contexto latino se hace difícil imaginar una figura
capaz de concentrar tanto poder de decisión, dentro
de formas mas o menos discrecionales. Esa enorme efectividad,
basada en la capacidad de una persona para tomar decisiones,
encontraría en nuestro medio enormes dificultades para
sustentar la legitimidad de sus decisiones. En el contexto
americano la legitimidad guarda relación con la eficacia
de la intervención, y con la capacidad del funcionario
de demostrar la claridad de las acciones frente a mecanismos
de control sumamente rigurosos. En términos
conceptuales de esta experiencia interesa resaltar algunos
datos: 1- La
elaboración de un master plan que desarrolle conceptualmente
los alcances de la intervención. La flexibilidad
de este master plan, que sobre la base de una geometría
razonable debe permitir el emplazamiento de una serie
de productos inmobiliarios (reconocidos o innovadores)
que conforman un programa tentativo. El master
plan debe asimismo ponderar las dimensiones del emprendimiento,
calculando aunque sea en forma preliminar costos y beneficios. Debe por
ultimo proponer una imagen que exprese en términos gráficos
las características de la propuesta. Este documento
asume un carácter netamente ideológico, connotando el
emprendimiento de cara a la discusión, que la autoridad
debe librar frente a actores económicos, políticos y
sociales, que intervendrán en diferentes momentos del
proceso de toma de decisión.
Originalmente
las intervenciones sobre la ciudad asociaban a una empresa
constructora y a un inversor que derivaba sobre el real
state excedentes acumulados en el desarrollo de otra
actividad económica. La importancia
del financiamiento dio lugar a una época en que los
bancos se convirtieron en promotores de los emprendimientos
urbanos. Con el correr del tiempo fue consolidándose
la opinión que los constructores, cuando eran los promotores
de un proyecto, construían muy caro, y que los bancos,
cuando delegaban la concepción y el gerenciamiento de
estos emprendimientos en personajes formados en la dinámica
financiera, presentaban una falta de imaginación notable. La figura del developper (desarrollador) surgió como superación de estas instancias, tratándose de un personaje capaz de combinar creatividad y credibilidad, virtudes que le permitían asociar a un conjunto de empresarios entorno a un gran proyecto.. Los desarrollares
fueron por lo tanto promotores de intervenciones de
escala urbana, centrando su actividad en la capacidad
de convocar financiamiento, contratar y supervisar la
ejecución , comercializando en forma mayorista las diferentes
partes del proyecto. En rigor no tienen por que ser
inversores, percibiendo por su contribución al desarrollo
del proyecto un porcentaje proporcional al éxito del
negocio. El éxito
de los desarrolladores llevo a algunos casos a vincularlos
con grandes fondos de inversión, para quienes pasaron
a ser un interlocutor principal en la afectación de
una parte significativa de su cartera. En los
últimos años la complejidad que ha adquirido la tramitación
de las autorizaciones, sobre todo en lo referido a la
construcción de los consensos, basados sobre el conocimiento
de la racionalidad de los diferentes actores, ha dado
origen a una nueva modalidad de desarrollador, que frecuentemente
encuentra a antiguos funcionarios municipales, como
los personajes mejor calificados para llevar adelante
el emprendimiento. La existencia
de diferentes modelos de operación, no desdibuja la
importancia del desarrollador como sintetizador del
conjunto de interese privados que se asocian en la inversión,
y por lo tanto como interlocutor principal cada ves
que el Estado pretenda encarar una operación compleja
sobre suelo publico. 3- Un
tercer dato que interesa destacar es que el proyecto
debe combinar aspectos que signifiquen ventajas para
los diferentes actores que intervienen en la toma de
decisión. Debe por lo tanto ser atractivo para los inversores,
prestigioso para los políticos y debe implicar mejoras
objetivas para las condiciones de vida del vecindario. Este aspecto
guarda relación con la existencia de códigos flexibles,
capaces de ser modificados para incorporar iniciativas
imposibles de imaginar en el momento de su concepción.
Esta observación no apunta obviamente a promover la
eliminación de estos instrumentos, sino a la necesidad
de implementar los mecanismos [4]
que permitan procesar este tipo de intervenciones. En
el caso de New York estas modificaciones son posibles,
siempre que obtengan la aprobación del Consejo Municipal,
que impone como condición para su tratamiento la elaboración
de una serie de estudios destinados a evaluar ambiental
y socialmente el impacto de estas intervenciones, y
a discutir la iniciativa frente a las asociaciones de
representantes de los interese del vecindario. En la
actualidad estos beneficios deben ser demostrados, confrontando
generalmente con un numero importante de costos sociales
(como su impacto ambiental). El riesgo de sumergirse
en un conflicto político que repercuta sobre la imagen
del proyecto y sobre sus posibilidades de comercialización,
hace depender la viabilidad del proyecto de su calidad
arquitectónica, del prestigio de los inversores, y de
la capacidad de negociación de quien lo lidera. La propuesta
deberá por lo tanto tener la flexibilidad suficiente
para modificarse, sacrificar algunos intereses en función
de la satisfacción de los intereses de los otros, en
el marco de la conformación de un consenso que garantice
la calidad del proyecto, y la sustentabilidad política
y económica del emprendimiento. En el
caso de Battery Park estas condiciones se verificaron,
permitiendo desarrollar en un plazo especialmente corto
una intervención que tuvo un impacto sumamente positivo.
Prueba de ello es que en la actualidad la fotografía
de este proyecto es presentada recurrentemente como
una de las imágenes mas significativas de la ciudad
de Nueva York. La
oferta desregulada como alternativa a un código estricto.
Docklands. Londres.
En el
marco del gobierno de Margaret Tacher, la confrontación
entre las políticas ultra liberales de la primera ministro
y los marcos regulatorios sostenidos por el gobierno
de la ciudad (City Council) era permanente. Basada
en la premisa que los terrenos portuarios eran de jurisdicción
nacional, y por lo tanto exentos de las regulaciones
establecidas por el gobierno local ( normativa urbana),
la primera ministra impulso la creación de una empresa
responsable de la urbanización de 600 ha del puerto
de Londres. En su
concepción, el éxito de la operación residía en la posibilidad
de ofrecer un área absolutamente abierta a la iniciativa
de los inversores, que podrían presentar sus propuestas
sin ajustarse a un marco normativo predeterminado. Esta hipótesis
partía del supuesto que esta intervención abriría una
nueva dinámica en la actividad inmobiliaria, que como
expresión de la capacidad transformadora de las fuerzas
del mercado, haría frente a las tendencias recesivas
de la economía de la época, promoviendo efectos benéficos
sobre la estructura del empleo. Para poner en marcha
esta idea , en el marco de las leyes de Reforma del
Estado que caracterizaron su gestión, transfirió las
tierras a una sociedad anónima de propiedad pública
pero de derecho privado, encargándole la realización
del proyecto. Coherentes
con las premisas desregulatorias, la operación no se
inició con la elaboración de un master plan, sino con
una subdivisión de las 600 ha en partes, y realizando
obras destinadas a mejorar las condiciones de accesibilidad
de cada parte. La tarea
fundamental de la empresa fue por lo tanto la promoción
de eta iniciativa, difundiendo las potencialidades del
sitio para la realización de negocios. El traslado
de las oficinas del diario Times, jugo un papel decisivo
para consolidar la credibilidad en este proyecto que
hasta ese momento sosobraba en el mar de dudas de los
inversores, influenciados por el pensamiento de los
ciudadanos comunes, mas afectos a un desenrollo urbano
regido por una autoridad que dé garantías, ajustando
su acción dentro de un código. Con este
nuevo aval, emprendedores de diferente escala presentaron
y concretaron iniciativas en diferentes sectores del
antiguo puerto. En algunos casos se trato de la remodelación
de edificaciones portuarias existentes, en otros de
la construcción de conjuntos de viviendas u oficinas. Sin embargo
el proyecto cobró gran envergadura cuando el mismo desarrollador
de Battery Park, el grupo Canadiense Olimpia York, propuso
un proyecto de gran envergadura, Canary Wharf, avalado
también esta vez, por el prestigio profesional de Cesar
Pelli. La obra incluyó la construcción de un edificio en torre (el mas alto de la ciudad de Londres) de una estación por la que pasa un monorriel proveniente de Bank (downtown londinense) así como la realización de enormes espacios públicos (proyectados por Korn, Petersen &Fox) que consolidan la monumentalidad de este conjunto. En la
actualidad el emprendimiento tiene mas de 15 años, y
no ha logrado concretar el 30 % de la superficie afectada. La ciudadanía
ha rechazado en las urnas la implementaron de este tipo
de políticas, reivindicando la reinstauración de un
marco de regulaciones al desarrollo urbano. La crisis
de los bonos emitidos por el gobierno americano en tiempos
de Regan impacto negativamente sobre los negocios del
grupo Olimpia York, que debió enfrentar la quiebra antes
de la finalización de los trabajos de Canary Wharf.
La zozobra del proyecto requirió de la intervención
estatal, que finalmente alquiló un parte significativa
de las nuevas construcciones para localizar oficinas
públicas, incorporando una nueva vitalidad al resto
de las inversiones. Puede
por lo tanto concluirse que existe una posibilidad de
promover el desarrollo de grandes emprendimientos en
un marco de desregulación casi absoluta. La experiencia
demuestra sin embargo que no es este el marco mas adecuado
para promover las inversiones. La inseguridad de lo
que sucederá alrededor, incrementa la incertidumbre
sobre el futuro del proyecto y por lo tanto la resistencia
de quienes invierten en proyectos de largo plazo. La
experiencia demuestra que los proyectos son mas sólidos
cuando los empresarios inscriben sus iniciativas en
el marco de estrategias con resultados previsibles.
Parecería asimismo importante considerar la escala del
emprendimiento, desarmando la totalidad en un numero
razonable de piezas, que serán paulatinamente incorporadas
acompañando los ritmos de inversión de la economía local. Es de
señalar que en el caso de los Docklands, la sociedad
promotora, no perseguía ningún objetivo importante entorno
a la realización del valor de la tierra. Este bien,
así como los costos de urbanización indispensables para
garantizar la accesibilidad y la infraestructura de
los predios, eran prorrateados como costos de una política
de estimulo a las inversiones (especialmente extranjeras)
en un contexto general de recesión. Con el
correr de los años se constata una paulatina consolidación
del proyecto, que apoyado sobre bases mas sólidas que
las que atrajeron a los primeros pioneros, han dado
lugar a una corriente consistente de desplazamiento
de actividades y de personas sobre estas nuevas áreas
de la ciudad, llegando incluso a asignar significados
a estos sitios y edificaciones que han pasado a constituir
parte del patrimonio cultural y por lo tanto del imaginario
de los londinenses. Tanto
Battery Park como los Docklands refieren a intervenciones
sobre grandes espacios desafectados (vacíos) próximos
a las áreas centrales de la ciudad. En ambos casos la
asignación de nuevas funciones tiene efectos substanciales
sobre los mecanismos de asignación de valor del suelo
urbano. La intervención del Estado dinamiza estos procesos,
aunque en el marco de proyectos políticos que no pretenden
asignar a estas intervenciones objetivos de tipo social.
La política urbana, en estas intervenciones se propone
dinamizar la actividad económica de la ciudad, descartando
la realización de acciones destinadas a mitigar o compensar
los efectos de inequidad y segregación a que da lugar
el despliegue territorial de las leyes de mercado.
Delegando
en el Estado el rol de motor de la transformación económica
y social del país, la Francia de la década del 60 se
proponía promover una distribución mas racional de la
población sobre el territorio, haciendo frente a las
tendencias de metropolización que presentaba la región
Ille de France. Bajo la
dirección de Jean Delouvrier, las instancias gubernamentales
de planificación impulsaron un proyecto de creación
de nuevos asentimientos suburbanos en la región parisina. En el
numero 146 de la revista Architecture d'aujourd'hui
donde se expone el proyecto de las 5 villes nouvelles,
un articulo las compara con las ciudades de Chandigarh,
Brasilia y de las ciudades inglesas de Thamesmead y
Milton Keynes concebidas entorno a la misma ideología. La concepción
de estos emprendimientos, a fines de la década del 60
posibilidad de construir una ciudad nueva. La alternativa
suburbana se presentaba como una nueva oportunidad de
remitirse a los principios de organización espacial
propuestos por el movimiento moderno. La experiencia
de las ciudades dormitorio llevaba a atender con un
cuidado especial la generación de empleos, proponiéndose
asimismo la localización de centros comerciales, administrativos
y equipamientos educativos de nivel terciario y universitario. La jurisdicción
sobre la que se emplazarían estos emprendimientos presentaba
los primeros problemas. Dado que en el sistema francés
el gobierno local tiene una dimensión muy pequeña, la
mayor parte de los proyectos requería la implementación
de un marco institucional capas de fusionar los distintos
municipios en una única institución. La figura
del sindicato de comunas, en tanto organismo colegiado
conformado por los municipios, el gobierno regional
y el gobierno central, se convierte en el ámbito fundamental
de concertación para la viabilidad de los emprendimientos. El establecimiento
público tendrá la tarea de gestionar los fondos públicos
comprometidos por cada repartición corresponsable de
la implementación del proyecto y de administrarlos garantizando
su asignación a la realización de las tareas programadas. La producción
de suelo urbanizado (garantizando el transporte las
infraestructuras las áreas verdes y los equipamientos
sociales) es por lo tanto la actividad principal del
Establecimiento Público. Su segunda responsabilidad
será la comercialización mayorista de este suelo, promoviendo
entre inversores públicos y privados el desarrollo de
las diferentes partes del proyecto. La construcción
de un cierto porcentaje de vivienda pública (en alquiles
o propiedad) la localización de universidades o de oficinas
públicas descentralizadas, serán algunas de las posibilidades
de promoción de la inversión publica. La construcción
de vivienda para vender en el mercado, de establecimientos
fabriles de edificios de oficinas o de centros comerciales,
será el eje de la negociación con promotores privados,
a los que se buscara interesar por el proyecto en el
marco de diferentes posibles formas de venta o asociación. En este
caso se ve al estado haciendo el gasto, asumiendo la
primera gran inversión tendiente a valorar el suelo
a través del acondicionamiento territorial, y al sector
privado desarrollando posteriormente la realización
de programas específicos. Este modo de articulación
entre lo publico y lo privado se diferencia notablemente
de las anteriores, la hegemonía de la inversión estatal
permite garantizar la construcción de partes significativas
del proyecto a pesar de su baja (o nula) rentabilidad.
Pudiéndose considerar que su rentabilidad ha de medirse
en condiciones sociales o culturales de las que el estado
se ha constituido en garante, logrando con su concreción
otras rentabilidad de naturaleza política y social,
como la legitimación de la acción de gobierno frente
a los sectores con mayores dificultades para satisfacer
sus necesidades en el mercado. Desde
otra perspectiva podría analizarse el interés del sector
privado que resigna la iniciativa a cambio de garantías
para el desarrollo de su actividad. Puede asimismo analizarse
que esta inversión constituye una gigantesca transferencia
al sector privado que integra tierras y mercados que
le serian inaccesibles, apropiándose de una parte importante
de la renta del suelo derivada de inversiones que el
sector privado no realiza. La razonabilidad
de este proceso debe constatarse en la medida que el
sector privado achica la tasa de ganancia en el marco
de una gestión eficiente, donde ganancia y riesgo tienden
a minimizarse. A treinta
años de esta experiencia las villes nouvelles han alcanzado
gran envergadura. Se abren
dudas respecto a las consecuencias de haber optado por
áreas despobladas, en lugar de haberse apoyado en los
antiguos cascos de localidades suburbanas. La falta
de historia tiende ser el argumento con el que se explica
una cierta artificialidad de los espacios, la ausencia
de animación de sus áreas centrales y el disgusto que
expresan sus habitantes frente a una vivienda que consideran
siempre transitoria. Salta
sin embargo a la vista la eficacia el sistema de articulación
entre las partes del proyecto, garantizando a través
de una oficina local la coordinación intersectorial
entre las diferentes instancias del estado, así como
la articulación funcional entre las partes construidas
con fondos públicos y las asignadas al sector privado. La figura
del promotor, aunque de menor envergadura que en las
experiencia anteriores, sigue jugando un papel fundamental
como organizador del sector privado, responsable de
la concepción de productos inmobiliarios adecuados,
de asumir las instancias ejecutivas de su producción
y de encarar las instancias cada ves mas complejas de
la comercialización. Es de
señalar que en el caso Francés, desde fines de la década
del 50 ha quedado establecido un marco jurídico particular
para las diferentes formas de asociación público-privado,
en el marco del cual las Sociedades de Economía Mixta
(SEM) adquieren capacidad de desarrollar modalidades
de actuación propias de la actividad privada manteniendo
el carácter estatal de su paquete accionario, o asociando
a diferentes sectores del Estado. A lo largo
del tiempo los proyectos de las Villes Nouvelles han
ido evolucionando, constatándose en la actualidad tiende
a rever ciertos criterios de la ciudad moderna, permitiendo
el desarrollo de un suburbio extendido y poco denso
de casas individuales con jardín, lo que implica un
cambio radical del discurso urbano estructurado entorno
a la promoción de programas de vivienda de alta densidad
como modo de garantizar la rentabilidad de los costos
de urbanización y de amortiguar la transformación creciente
del suelo productivo rural en suelo urbano. Esta paradoja
expresa contradicciones entre los supuestos sobre los
que se funda la política publica y los deseos y aspiraciones
de los habitantes, que consideran que el suburbio ofrece
mejores oportunidades para adquirir una vivienda con
mas espacio. En la actualidad este es uno de los debates
centrales del urbanismo francés, que ve desvanecer algunas
de sus premisas frente a la transformación de los modos
de vida a que da lugar la globalización. El
Port Vell y la ciudad olímpica de Barcelona.
La idea
que un gran proyecto abre la oportunidad de impulsar
transformaciones substanciales de la estructura urbana
sirvió a comienzos de la década del 80 para iniciar
en Barcelona una tendencia de cambios. La etapa
inmediatamente posterior al restablecimiento de la democracia
había priorizado las cuestiones que señalaba la movilización
popular, impulsando líneas de acción destinadas a la
atención de las dificultades mas inmediatas. A mediados
de la década del 80, los responsables de planeamiento
señalaban la necesidad de promover intervenciones mas
estructurales, indispensables para reposicionar la ciudad
en el marco de las nuevas perspectivas que habría la
incorporación de España a la Comunidad Económica Europea. Sobre la base de un sistema de planeamiento consolidado a partir de la década del 60, el área de planeamiento promovió la aparición de un amplio repertorio de iniciativas, cuya articulación superaba su condición de intervenciones puntuales, proponiendo un cambio sustantivo en la estructura de la ciudad. La particular
situación de Cataluña en la nueva conformación del espectro
político Español permitía avizorar ambiciosos programas
de obra publica. El remozamiento de edificios de valor
patrimonial, la construcción de nuevos espacios públicos
y de grandes obras viales hablaban del inicio de una
nueva época. Fue sin
embargo la consigna de la recuperación de la costa,
que expresaba un viejo anhelo de la sociedad, la que
convocó a la ciudadanía a apoyar la realización de una
transformación de la estructura de la ciudad de gran
envergadura. La recuperación
del viejo puerto (Port Vell) se convirtió en la primera
de estas propuestas, requiriendo para su materialización
de un acuerdo entre la ciudad y las autoridades del
Puerto Autónomo. La superposición
de incumbencias entre la autoridad municipal y la portuaria,
atravesó por un momento de concertación, que permitió
que las oficinas municipales desarrollen un primer plan
maestro. Contemporáneo
de las experiencias de Nueva York, Baltimore, Hamburgo
y Londres, el master plan debió resolver los problemas
de accesibilidad al sitio, la integración de un programa
complejo y la estimación de inversiones y beneficios,
lanzándose a la búsqueda de inversores internacionales.
Como en los casos anteriores la búsqueda de una imagen
potente requería el aval de un gran arquitecto. Su selección
llevó a la convocatoria de un concurso internacional
para el proyecto del World Trade Center, [5]
del que resultara ganador el arquitecto
Pei [6]. La necesidad
de implementar un nuevo modelo de gestión no encontró
sin embargo eco en las autoridades portuarias, que a
medida que el proyecto avanzaba incrementaban su interés
por controlar los resultados. El proyecto
de la ciudad olímpica toma forma durante la candidatura
de Barcelona como sede olímpica y se consolida a partir
de la selección de la ciudad en 1986. La experiencia
de las exposiciones mundiales de 1888 y de 1929 afirmaba
la hipótesis que estos grandes eventos pueden ser la
ocasión para la realización de grandes proyectos, produciendo
efectos positivos sobre el desarrollo urbanístico de
la ciudad.)[7]
identificando a la zona del Montjüic como la mas beneficiada. Bajo la
consigna de reintentar Barcelona, las actuaciones previstas
constituyen un sistema de operaciones plenamente ejecutables,
cuya magnitud producirá sin lugar a dudas, importantes
efectos sobre la ciudad y sobre el territorio metropolitano
[8]
Las principales actuaciones se concentraron
sobre cuatro áreas estratégicas, afectando a cada intervención
un área de entre 140 y 210 ha. El proyecto
de los juegos olímpicos se propone por lo tanto ejecutar
una parte significativa de las intervenciones previstas
por los planes, pero en términos operativos significa
la posibilidad de obtener en forma simultanea y a corto
plazo la factibilidad de toda la propuesta. La posibilidad
de encarar simultáneamente una gran cantidad de obras
publicas (grandes vías, aeropuerto, red de alcantarillado,
defensa de costas, preparación de urbanizaciones, modificación
de parte del puerto, apertura y mejoramiento de parques
plazas y espacios públicos, etc.) incluyendo el proyecto
de la villa olímpica, tienen como fuente fundamental
de financiamiento los beneficios indirectos que ha de
absorber el Estado por el desarrollo de este evento. Oriol
Bohigas al referirse a esta estrategia afirma que el
ayuntamiento ha buscado realizar una serie de operaciones
muy concretas , escogidas estratégicamente par que una
ves acabadas dentro de términos asequibles, actúen como
puntos de generación del tejido urbano, y lo ¨infecten¨
de una nueva urbanidad: Como era natural este método
comenzó a aplicarse en operaciones de pequeña escala,
pero su continuidad lo lleva a trascender esta escala,
alcanzando dimensión metropolitana. · La celebración
de los juegos no puede implicar la creación de nuevos
impuestos. · No es
un objetivo que los juegos generen beneficios, si lo
hacen deberían ser reinvertidos · El conjunto
de inversiones debe apuntar a maximizar los beneficios
socio económicos Para lograrlo
se cuenta con los recursos provenientes del Comité Organizador
y de los diferentes niveles del Estado que actúan en
forma concertada sobre convenios explícitos de corresponsabilidad.
Deben agregarse a estos recursos ingresos substanciales
provenientes de la venta de los derechos de televisación
, de utilización del emblema olímpico y de la esponsorización
en base a directrices fijadas con criterios empresariales. El proyecto
de la Villa Olímpica fue emplazado sobre antiguos terrenos
ferroviarios afectados para el desarrollo de este evento.
La producción de suelo urbano formo parte de los convenios
suscritos entre el ayuntamiento, y el Comité Organizador.
La construcción de los inmuebles fue licitada sector
por sector, siendo el atractivo para los inversores
la certeza de que podrían alquilar las viviendas a un
precio fijo durante el plazo de desarrollo de la olimpiada,
obteniendo líneas de crédito favorables para la construcción
de edificios que luego podrían ser vendidos en el mercado. De esta
experiencia vale rescatar el sentido de la oportunidad. En primer
lugar para inscribir la estrategia de transformación
de la ciudad en el marco de una coyuntura que permite
concentrar inversiones en un plazo sumamente acotado. En Segundo
lugar sobre la evaluación de impacto, considerando la
potencia de transformación que adquiere un conjunto
de piezas articuladas. No deja
sin embargo de inscribirse dentro de un esquema de intervención
Estatal de tipo clásico, que carga el esfuerzo substancial
de la transformación sobre la obra pública. El
caso de Arpegio, empresa urbanizadora de la Comunidad
Autónoma de Madrid.
Al igual
que la mayoría de las grandes ciudades europeas a comienzos
de la década del 80 Madrid enfrentaba el problema del
crecimiento, tanto en términos demográficos como económico,
debiendo afrontar la disyuntiva de permitir la expansión
de la ciudad, de promover el crecimiento de una nueva
ciudad o de nuevas ciudades, debiendo a la ves encarar
políticas destinadas a la recuperación y el mejoramiento
de la ciudad existente. Una primera publicación (Recuperar
Madrid) asume la necesidad de promover un debate público
para definir cuales serian las posibilidades de recuperar
la ciudad consolidada y hasta que punto debía permitirse
la ampliación de los limites del área metropolitana
. Este debate define toda una primera época de la consejería
de urbanismo. También en este caso la definición de
una estrategia para la ciudad serviría de marco para
identificar una serie de fragmentos sobre los cuales
concentrar la acción. Estos fragmentos debían por lo
tanto demostrar una cierta capacidad de producir efectos
en cadena, incidiendo sobre la evolución de su entorno
inmediato. Este plan
que se propone suturar, coser[9],
busca estructurar la ciudad a través
de acciones que completen la trama y conecten la periferia,
partiendo de un diagnostico, que como afirma el arquitecto
Mangada[10]
era producto de un crecimiento que presentaba malformaciones. La normativa
urbana siguió haciendo eje en la aplicación de la Ley
de Suelos (vigente desde 1976) que pese a ser concebida
durante el franquismo demostró seguir siendo un instrumento
eficaz para el manejo del suelo urbano. Esta ley prevé
mecanismos de redistribución de la renta, incorporando
mecanismos de intercambio o compensación del valor del
suelo. Es este el caso de los mecanismos de indemnización
sobre derechos adquiridos, afectados por la modificación
del plan, o de los mecanismos de reparcelamiento que
permite el traslado de aprovechamiento diferenciales
de un sitio a otro de la ciudad, transfiriendo una parte
del suelo creado al dominio publico (cargas), lo que
permitió la creación de importantes reservas de suelo
para la ciudad de Madrid. Con este
marco, la figura de los convenios fue propuesta recurrentemente
como un modo de permitir la confluencia de intereses
entre la administración y el sector privados para resolver
determinados problemas sobre la base de mutuas cesiones.
Si bien los convenios no pueden sustituir las figuras
jurídico - administrativas vigentes, tienden a construir
un cuerpo de instrumentos administrativos formales (legales)
a partir del cual se ajustan los modos de interpretación
y aplicación de las normas. La Ley
de Suelos es un instrumento normativo tendiente a restringir
la expansión de la mancha urbana que incide tanto sobre
la capacidad de construir dentro de la trama consolidada
como sobre la posibilidad de habilitar nuevas urbanizaciones.
Su aplicación tuvo como efecto inmediato un notable
encarecimiento de los precios, incrementando la incidencia
del costo de suelo en la conformación de los costos
de cada emprendimiento. La política
pública tendió a compensar estos efectos, incorporando
la obligación de destinar un porcentaje del suelo creado
(programado) a programas de vivienda de protección oficial
y promoviendo la realización, sobre estas áreas de nueva
urbanización, de conjuntos habitacionales destinados
a los trabajadores. Parte de estas construcciones fueron
realizadas directamente por la empresa municipal de
vivienda. Otra alternativa vinculó a los responsables
de la política urbana con organizaciones cooperativas,
o mutuales, organizadas en torno a los gremios, que
en este marco pudieron desarrollar emprendimientos habitacionales
para sus afiliados, accediendo al suelo publico a través
de los mecanismos previstos por esta política. Sin lugar
a dudas, esta política segmenta la población sobre el
territorio, diferenciando unas zonas en las que la población
accedió a la vivienda a través del mercado (incluyendo
diversas modalidades de crédito) de otras donde la población
accedió a la vivienda a través de operatorias del Estado.
En el marco de estas políticas, la Comunidad Autónoma
de Madrid, de quien depende la Gerencia de Urbanismo,
implementó políticas de canje de tierras contra capacidad
de construcción en otras zonas de la ciudad, llegando
a habilitar durante los tiempos del auge inmobiliario
(años 86, 87 y 88) una cantidad de suelo edificable
de 1.200.000 m2 para usos terciarios y de 800.000 m2
para 16.000 viviendas (un total anual de 2.000.000 m2). Sin embargo
las políticas más innovadoras surgieron de la necesidad
de definir nuevas formas de articulación entre lo público
y lo privado, incrementando el protagonismo del Estado
en la producción de suelo urbano. Como ya afirmamos
al comenzar esta ponencia los instrumentos normativos
se caracterizan por su pasividad y cuando las acciones
son encaradas como obra pública, las intervenciones
se acotan a las restricciones que fija el marco presupuestario.
La necesidad de tener la iniciativa como actitud indispensable
para garantizar la implementación del plan llevó a la
necesidad de contar con un instrumento de gestión que
garantizara la realización de las faces operacionales
del plan, ampliando el marco de posibilidades que tradicionalmente
acota a la obra pública. Sobre esta hipótesis fueron redefinidas las funciones de ARPEGIO, una empresa de derecho privado propiedad de la Comunidad Autónoma de Madrid, a la que se asignó la realización de los nuevos grandes emprendimientos Cumpliendo
las funciones de un promotor, Arpegio identificaba las
tierras programados para la ampliación del perímetro
urbano.. La incorporación de estas tierras a las áreas
de suelo programado implicaba fuertes valorizaciones.
Si, por el contrario, excluidas de las zonas urbanas
pasaban a ser suelo agrario protegido, las posibilidades
de obtener una renta de ese suelo quedaban por lo tanto
restringidas al uso agrario. En el
marco de esta definición Arpegio buscaba negociar con
los propietarios las condiciones en que se produciría
el nuevo suelo urbano. La posibilidad de inscribirse
dentro de los proyectos de Arpegio se presentaba a los
propietarios de la tierra como una oportunidad de incorporarse
a procesos de intensa valorización. Conscientes del
ejercicio de esta presión, Arpegio apuntaba a apropiarse
de una parte de la renta como mecanismo de financiamiento
del proceso de urbanización. Las cuentas de Arpegio,
por lo tanto, no apuntaban a extraer beneficios, pero
si a financiar la urbanización (es decir infraestructuras,
equipamientos, etc.) con los recursos surgidos del proceso
mismo de urbanización. Con esta hipótesis, los diferentes
emprendimientos permitían que el Estado asuma un rol
significativo en la producción del suelo urbano apropiándose
de una parte de los beneficios que habitualmente se
apropia el sector privado. Operativamente,
Arpegio podía comprar suelo rural, canjearlo por metros
cuadrados de suelo urbanizado, por metros cuadrados
de edificación, o por porcentajes de participación en
las sociedades creadas para gerenciar cada emprendimiento. Las grandes
decisiones del plan podían por medio de este mecanismos
convertirse en proyectos ejecutivos donde concentrar
la invención de los recursos públicos, convocando a
la ves entorno a estos mismos proyectos otros recursos
de origen privado que contribuirían al desarrollo de
la estrategia propuesta. La empresa
identificaba las posibles parcelas e iniciaba una primera
rueda de negociaciones con sus propietarios buscando
definir alternativas de gestión conjunta. Una vez identificado
el sector, contando con una encomienda precisa formulada
por un interlocutor correctamente constituido (contratos,
convenios, sociedades, etc) Arpegio desarrollaba los
estudios que definían la viabilidad económica, técnica
y jurídica del emprendimiento. Como un autentico promotor
gestionaba la recalificación del suelo siguiendo los
procedimientos exigidos a cualquier particular, gestionando
a la vez los recursos económicos y financieros necesarios
para desarrollar el proyecto. Una vez obtenidas las
autorizaciones desarrollaba los estudios de detalle
destinados a implementar la etapa operacional. Es de
señalar que, como en el caso de las villes nouvelles,
la escala de las intervenciones implicaba una subdivisión
del proyecto y, consecuentemente la asignación, venta
o asociación de Arpegio con promotores y constructores
de diferente escala. El gerenciamiento de los trabajos
(contratación, programación y dirección de obra, control
de calidad, etc.) y los procesos de comercialización
(incluyendo difusión y financiamiento) podían quedar
en manos de Arpegio o de alguno de sus asociados según
la escala de cada emprendimiento, repartiéndose asimismo
los costos y beneficios. Considero
válido insistir sobre algunos objetivos de esta política
que apuntaba a la realización de acciones suma cero,
es decir de proyectos cuyos beneficios se aplican al
logro de determinados objetivos sociales, y que por
lo tanto no implican necesariamente la obtención de
ganancias, pero tampoco de costos para el Estado. La noción
de una suma cero como resultado de estos emprendimientos
implicó en todos los casos un ajustado estudio económico
y financiero, implicando en varios tramos de su desarrollo
la necesidad de recurrir al crédito (oficial o privado)
para hacer frente a sus necesidades de financiamiento. Todas
estas alternativas requirieron que esta empresa se mueva
dentro del ámbito del derecho privado, ejerciendo las
atribuciones de cualquier empresa, aunque sometida a
mecanismos de control especial, dado que los recursos
que administraba provenían del Estado, debiendo por
lo tanto ordenarse en función de objetivos de naturaleza
política. En el
marco de este análisis, la experiencia de Arpegio se
presenta como relevante, en tanto nos permite ponderar
la eficacia de la combinación de instrumentos, sobre
todo cuando estos instrumentos apuntan a generar tendencias
de urbanización que operan como correctoras de las deformaciones
(efectos no deseados) a que dan origen las leyes del
mercado y permitiendo, simultáneamente, la apropiación
social de recursos que incrementan la capacidad de actuación
del Estado. La
experiencia del APUR y la figura de las ZAC en la ciudad
de París.
La visión
de los urbanistas de la década del 60 se inscribía con
optimismo en el marco conceptual de la Carta de Atenas.
La percepción del futuro como oportunidad y del pasado
como atadura alentaba un planeamiento de tipo proyectual
tendiente a imaginar una nueva ciudad, sin tener demasiado
en cuenta las condiciones (políticas, económicas, sociales
y culturales) en que se produce la ciudad existente.
La demolición se presentaba entonces como una alternativa
válida para “hacer espacio”, depositando en manos de
la prefabricación la capacidad de dar respuesta a la
problemática del hábitat de los sectores populares. Las altas
densidades permitirían la apertura de nuevas áreas verdes,
dando lugar a nuevas morfologías, capaces de mejorar
las condiciones ¨higiénicas y ambientales¨ en las que
se desarrollaría la vida cotidiana de la población en
las grandes ciudades. Torres
y barras habían proliferado en el sur de la ciudad,
en el marco de las políticas de “renovación urbana”
guiadas por el pensamiento de la Carta de Atenas, se
habían demolido barrios enteros de la antigua París.
El 3 de julio de 1967, el Consejo de la Ciudad decide
crear un instrumento de ”investigación y de acción”
planteando en sus estatutos la necesidad de “definir
una política de urbanización coherente para París”,
anunciando ciertas dudas respecto de las consecuencias
urbanas de la modernidad. Su primer
director, Pierre Yves Ligen, parte de una visión crítica
de la “renovación urbana” para volver sobre la ciudad,
es decir, ajustando las propuestas al paisaje de París,
a su silueta, al uso de la calle, a su evolución histórica. El APUR
es una agencia prevista por la Loi D’Orientation Foncière,
asociando al gobierno central, la ciudad de París y
la Región Ille de France como una asociación civil sin
fines de lucro, según los parámetros establecidos por
la Ley de 1901. El APUR
es una fundación, financiada (con diferentes niveles
de aportes) por los organismos que confluyen en el Consejo
de Administración, que administra sus recursos con total
independencia. El personal que trabaja en esta agencia
no tiene status de empleado público, tratándose de profesionales
contratados por una institución sin fines de lucro.
En el marco de estas condiciones, el APUR puede desarrollar
su tarea con enorme independencia de los cuerpos políticos,
garantizando la calidad técnica de sus aportes, opiniones
y propuestas. Como contraparte,
las instituciones tienen la obligación de acudir al
APUR para formular sus planes y programas, confiadas
en que estos equipos técnicos inscribirán sus propuestas
en el marco de la filosofía general y el sistema de
intereses que encarna el partido en el poder. La historia
del APUR da cuenta de una enorme estabilidad del personal
a lo largo del tiempo, no sólo a nivel de los cuadros
técnicos sino de su dirección, la que a lo largo de
30 años solo ha tenido tres directores[12]. La idea
de una ciudad también puede ser relacionada con la matriz
conceptual del pensamiento moderno. Construir sobre
la nada libera de las condiciones de la realidad existente.
Pero en el caso de París, ceñido por los límites de
un borde urbano construido, el APUR no tuvo otra alternativa
que comprometerse con la ciudad existente. La dificultad
pera encontrar grandes áreas vacías (punto de partida
de las villes Nouvelles) llevó a pensar otra estrategia
tendiente a producir modificaciones en el interior del
tejido urbano operando sobre fragmentos. En algunos
casos el rediseño del fragmento permitió redistribuir
densidades y abrir vacíos (como en el caso de las bodegas
de Bercy o de la fabrica Citroën) . En otros casos la
intervención se centra en la puesta en valor del patrimonio
impulsando programas de rehabilitación urbana (Le Marais,
la Butte aux Cailles) o se limita a proponer transformaciones
normativas (como en el caso de Saint Denis) tendientes
a ajustar la política urbana a la vitalidad de la ciudad
existente. Ante estas
intervenciones se producen conflictos de intereses que
confrontan inversores y vecinos, presentándose asimismo
conflictos entre diferentes ámbitos del Estado se impone
la necesidad de producir una concertación (Estado-Estado)
que permita coordinar las acciones avanzando en la realización,
superar conflictos e indecisiones y que garantice la
eficacia de las inversiones, la calidad de las propuestas,
así como los parámetros estéticos de su arquitectura. Los grandes
lineamientos del Plan dan sentido a estas intervenciones,
en tanto las inscribe en el marco de una estrategia
de acción referida a la totalidad, pero, a la vez, la
actitud de los diferentes sectores de la sociedad y
su reacción frente a la posibilidad de cambios que los
perjudiquen impone como condición de cualquier acción
a corto plazo la necesidad de concentrar. Los puntos
seleccionados coinciden, en general, con áreas problema
(por ejemplo, una zona deteriorada) o con espacios que
experimentan un cambio de actividad, como por ejemplo,
el retiro de un emplazamiento industrial que deja libre
una área de oportunidad. En algunos casos, ambos objetivos
se complementan, proponiendo un programa de renovación
urbana a partir del desplazamiento o la transformación
de las características del desarrollo de una actividad
en una parte del ese sector. En todos los casos, estas
intervenciones suponen transformaciones normativas. La ley
define un procedimiento para este tipo de intervenciones.
Sobre la base del Plan Director, el APUR tiene la responsabilidad
de definir el programa y la morfología para el sector. En la
definición del programa el APUR podemos leer ciertas
líneas recurrentes que nos hablan de la existencia de
criterios (intencionalidades) que tiñen con contenidos
ideológicos tanto las estrategias generales como los
programas y proyectos de esta repartición. La búsqueda
de “mixité” (mezcla) por ejemplo, apunta a la formulación
de programas donde los usos residenciales se complementen
con otros usos con mayores posibilidades para generar
empleos. Se procuraba que los diferentes fragmentos
de ciudad no tiendan reproduzcan la problemática del
zoning, que deja a ciertas horas áreas vacías. La noción
de mixticidad también se refiere a la decisión de mezclar
sobre cada fragmento diferentes sectores sociales: combinando
operaciones típicas de mercado inmobiliario (viviendas
compradas a crédito) con otras modalidades de vivienda
(louayer proteger) encuadradas dentro de un variado
abanico de operatorias de vivienda social. La mixticidad
de usos implica asimismo una redistribución de las densidades,
procurando incorporar al tejido nuevos espacios abiertos,
que obviamente implican el desarrollo de un entorno
de mayor densidad. Podríamos
afirmar que el mejoramiento de la calidad arquitectónica
de los edificios también se presenta como una dimensión
que el APUR impulsa recurrentemente. Estas
propuestas deben tomar la forma de un código particular
para el sector (POS) y, como propuesta, someterse a
un procedimiento de consulta que garantice que los diferentes
involucrados (beneficiados o perjudicados) por esta
intervención puedan manifestar su opinión. El registro
de estas opiniones pasa a formar parte del expediente,
constituyendo uno de los elementos centrales que el
Consejo Municipal tomará en cuenta para sancionar la
modificación de la norma. A su vez,
la propuesta debe ser sometida al análisis de los diferentes
organismos que han de contribuir a su financiamiento,
desarrollando una factibilidad que fundamentará el presupuesto
básico del proyecto. Concertado
un programa, un marco normativo y un presupuesto, se
asigna la responsabilidad de la ejecución a una empresa
de economía mixta. Puede crearse una con esta función
específica o asignarse la responsabilidad a una SEM
ya probada. Esta empresa
encara la realización de los grandes trabajos, la gestión
de los recursos y la implementación de los procesos
de comercialización, llevando adelante las negociaciones
coyunturales con los diferentes actores involucrados. La Agencia
(APUR), el procedimiento de aprobación de las ZAC (y
sus complejos pasos intermedios) y la actuación de las
SEM, conforman el núcleo del dispositivo que ha permitido
en los últimos años que la ciudad de París afronte proyectos
de gran envergadura y los concrete en forma exitosa. En otros
casos el paso a la etapa operacional no tiene por interlocutor
a una SEM. En la implementación de Operaciones Programadas
de Acondicionamiento del Hábitat (OPAH) impulsa, por
ejemplo, programas de reconversión de oficinas desocupadas
afectándolas a programas de vivienda de renta subsidiada.
Para ello se crea una oficina local (PACT) responsable
de promover entre los propietarios de los edificios
(o de las parcelas) la ejecución de las obras de rehabilitación
(de los edificios y/o los departamentos) y de selección
y adjudicación de los futuros inquilinos. Esta oficina
no depende del APUR, sino del fondo de vivienda social
que financia este programa. Sin embargo el equipo de
profesionales del APUR encargado de este sector interactúa
con la oficina del PACT tanto en la definición del programa
como en el desarrollo de las discusiones de un eventual
cambio del POS
Los
procedimientos de una ZAC La primer
tarea es, por lo tanto, analizar el comportamiento de
esta pieza, los efectos de su posible alteración, prefigurando
escenarios referidos a los diferentes cambios posibles.
Para desarrollar los trabajos el APUR afectará un equipo
de su staff, encargado de desarrollar los análisis necesarios
para la formulación del programa. Esta operación es
seguida de un ejercicio participativo, desarrollando
diferentes proyectos a través de un concurso de ideas. En los
últimos emprendimientos, el APUR ha optado por invitar
a un número acotado de urbanistas a desarrollar estas
hipótesis. Por el desarrollo de esta tarea el APUR abona
un honorario fijo que cobrarán todos los participantes
a cambio de la cesión de los derechos de su idea. El
APUR toma en cuenta todos los trabajos y desarrolla
su propio criterio sobre la base de estas posibles aproximaciones.
Finalmente el equipo de urbanistas del APUR, que ha
tomado a su cargo el desarrollo de esta ZAC elabora
la síntesis, formalizando una propuesta concreta. Sobre
esta base, el APUR contrata a un urbanista de reconocido
talento para que convierta estas ideas en una norma
y sea el responsable del seguimiento del proyecto durante
la etapa de implementación. El architecte en chef (arquitecto
en jefe) tendrá la responsabilidad de transformar estas
ideas en un POS (Plan de Ocupación del Suelo) que es
un texto normativo (redactado en el lenguaje del Código),
que será el documento en torno al cual se discutirá
la modificación al Código. Si bien
se tiende a identificar a las ZAC como un recorte espacial,
la realidad es que la ZAC es un procedimiento; es decir,
una secuencia pautada de pasos a seguir para producir
una modificación al código. No es
posible pensar en el sistema de planeamiento francés
que en una noche el Consejo Municipal modifique la norma.
El equilibrio de poderes, si bien le asigna al consejo
de representantes de la ciudad la última palabra, le
impone un procedimiento a través del cual garantiza
que esa decisión será tomada contando con todos los
elementos de juicio necesarios para garantizar su seriedad. La presentación
de una propuesta de nuevo POS (Plan de Ocupación del
Suelo) implicará la designación de un “oficial enqueteur”
(encuestador) que tendrá la responsabilidad de garantizar
que el expediente registre el punto de vista de todos
los actores implicados. Esto implica tanto informes
técnicos, presentaciones de vecinos sueltos o instituciones,
como el acta de audiencias públicas en que la cuestión
fue tratada. Como cierre
de su tarea, el “Oficial Enqueteur” presenta un informe
que incluye su opinión. La convocatoria
para desarrollar esta actividad, en general, los honra
por lo que se dedican a esta tarea con total responsabilidad,
aunque no reciben por su realización más que un viático. En algunos
casos (como en el de la renovación de la ZAC de Bercy)
la complejidad del debate requiere mayores cuidados,
sobre todo en la realización de las audiencias públicas.
Reconociendo la soberanía de los alcaldes (Maires) de
cada circunscripción (arrondissement) la asamblea es
presidida por ellos. Sin embargo, para su control ha
sido designado un “GARANTE”, que tendrá como responsabilidad
constatar que la asamblea ha sido correcta, que todos
han tenido posibilidad de expresarse debidamente y que
todos los aspectos importantes del proyecto han sido
tratados. La presentación
del POS ante la Asamblea de Representantes es, por lo
tanto, el último paso de un proceso arduo a través del
cual el POS ha debido absorber múltiples modificaciones.
Finalmente, el tema es tratado por el Consejo de París
y convertido en la nueva norma. De esta forma el proyecto
el proyecto entra de lleno en su faz operacional. Para encarar
esta iniciativa, el APUR debe lograr conciliar los intereses
de las diferentes instancias del Estado, incorporando
tanto al programa como a la propuesta espacial sus requisitos
y condiciones. Este es
un proceso azaroso que lleva, en general, varios años,
teniendo como decisión central la delegación de la implementación
del proyecto en una Sociedad de Economía Mixta. El trabajo
de la SEM tiende a ajustar los términos del programa,
en tanto la interacción con actores económicos concretos
tiende a alterar la ecuación económica y financiera
sobre la que se construyó su primera factibilidad. La necesidad
de flexibilidad programática de la SEM contrasta a menudo
con la búsqueda de mayores precisiones que el vecindario
solicita al código, tensándose esta conflictividad durante
todo el proceso de discusión del POS. La relación
entre el APUR y la SEM tendrá como articulador fundamental
al arquitecto en jefe, que pasa a ser contratado por
la SEM para garantizar tanto la fidelidad de las intervenciones
al programa, como la calidad y la coherencia de los
diferentes proyectos particulares. La intervención
de los arquitectos en cada proyecto específico (a escala
de un edificio) también da lugar a un procedimiento
interesante. En general, los promotores inmobiliarios
que asumen el desarrollo de cada parte del proyecto
(un edificio de viviendas u oficinas, un centro comercial,
etc.) tienden a proponer su propio arquitecto. A través
de los años, esta relación se ha ajustado, desconfiando
el APUR de la calidad de los arquitectos propuestos
por los empresarios. Se ha tendido a la elaboración
de concursos que incluyan la calidad y el interés del
proyecto entre las pautas de adjudicación de las partes
del programa. Se ha probado también la realización de
concursos arquitectónicos de las partes para licitar
después la participación de los empresarios sobre la
base de un proyecto dado. Cualquiera sea la forma adoptada,
en todos los casos los arquitectos que finalmente proyectan
los edificios deberán someter sus propuestas a la “corrección”
del arquitecto en jefe, que puede imponerles condiciones
para garantizar la homogeneidad de las partes dentro
de la ZAC o la calidad de los proyectos. La normativa
básica definida por el POS, agregará posteriormente
otras restricciones, como la definición de niveles de
cornisa, tipo de barandas, materiales de fachada u otro
elemento de tipo proyectual que pueda ser considerado
por el arquitecto en jefe como importante para garantizar
la calidad final de la ZAC. Obviamente,
esta práctica genera todo tipo de conflictos entre los
diferentes participantes. Sin embargo, se procesa como
un conflicto entre profesionales que buscan optimizar
la calidad arquitectónica del emprendimiento. La figura
del Arquitecto en Jefe es, sin duda, la que recibe mayor
presión, condición que determina que esta responsabilidad
sólo puede recaer sobre profesionales de enorme prestigio,
los que en función de su reconocida experiencia (profesional
y humana) tengan la capacidad de subordinar las decisiones
de los diferentes proyectistas. Esta figura permite
sin embargo, una cierta autonomía de cada arquitecto
particular respecto de su comitente, que puede justificar
determinadas opciones de proyecto como requisitos o
imposiciones del arquitecto en jefe, quien guarda respecto
al comitente una total autonomía. En el
caso de Bercy, donde el Arquitecto en Jefe fue J-P.Buffi,
observamos que profesionales de la envergadura de Portzamparc,
Ciriani, Montes o el mismo Frank Ghery se subordinaron
a sus indicaciones, pudiendo constatarse que el resultado
tiene una unidad ambiental remarcable. No deja, sin
embargo, de ser pertinente señalar que la figura del
Arquitecto en Jefe cercena la capacidad expresiva de
cada arquitecto, pudiendo convertirse en un figura semejante
a la de un censor. En el
marco de este análisis, en el que buscamos conocer un
cierto numero de experiencias eficaces para gerenciar
políticas de intervención urbana , la experiencia de
la ciudad de París nos permite concluir que la eficacia
del sistema de planeamiento se debe a la construcción
de un dispositivo adecuado para articular las diferentes
partes del problema. Si la
capacidad de transformar la realidad se mide en términos
de relaciones de poder, este sistema de instituciones
y procedimientos demuestra una enorme sabiduría para
fragmentar y reunificar este poder, permitiendo que
durante el curso de esta operación se introduzca una
dinámica de cambio que permita un progreso consensuado.
Esta operación no es ajena a una cierta actitud del
Estado francés, que asume ser el eje de la transformación
de la sociedad y por lo tanto, de una voluntad política
de imponer el interés general en términos de eficacia,
equidad y legitimidad. Seguramente este protagonismo
del poder público es difícil de reconocer en otras sociedades,
más proclives a admitir a la dinámica del capital y
al mercado como ejes de la transformación de la realidad,
asignando al estado un papel más moderado. Lo más
sorprendente es que esta actitud sea mantenida como
política de Estado por encima de los cambios coyunturales
de los partidos en el gobierno, aún siendo frecuentes
en la historia reciente los casos de oposición entre
gobierno central y municipal o la cohabitación de los
partidos mayoritarios en diferentes instancias del gobierno.
Uno de los secretos de este sistema de instituciones
es una clara diferenciación entre aquellas que desempeñan
un rol técnico, económico o político, evitando que la
lógica central de cada institución confunda este sistema
de intereses. Esta condición
se apoya sobre una sólida tradición del Estado, donde
los cuadros técnicos y administrativos garantizan la
continuidad de las políticas apoyados en la estabilidad
del empleo y en la implementación de un sistema de reclutamiento
fuertemente determinado por la estructura educativa. Se apoya
asimismo sobre una sólida tradición democrática, que
lleva al electorado a evaluar la gestión de sus elegidos,
poniendo a prueba la capacidad de los políticos para
demostrar con hechos, en períodos relativamente cortos,
su eficacia para transformar la realidad en beneficio
del pueblo. Más allá
de las condiciones objetivas, es justo señalar que la
eficacia del sistema también depende de ciertas condiciones
personales, que cobran especial importancia en aquellos
que tienen la responsabilidad de garantizar la interface. La implacable
eficacia de la ZAC, cuya expresión material se constata
en más de 70 actuaciones de diferente escala en la ciudad
de París ha demostrado que es posible intervenir sobre
la trama de la ciudad en el marco de una estrategia
coherente. Ha demostrado asimismo que estas intervenciones
inciden sobre las áreas circundantes, produciendo efectos
en cadena, agregando a la capacidad de acción del Estado
(con recursos siempre limitados) la capacidad de acción
de la sociedad, que inscribe sus prácticas en el marco
de estrategias concertadas, dando lugar a acciones coherentes. Ha demostrado
también la posibilidad de concertar, asumiendo la dinámica
de la participación ciudadana como una práctica habitual
y esencial para garantizar no sólo la legitimidad sino
también la eficacia de las intervenciones. Sin embargo,
esta dinámica no es ajena a la evolución de las condiciones
de contexto que, en la coyuntura actual tienden a modificar
los términos en que se encuadra esta acción. La retracción
económica y el incremento del desempleo que acotan la
capacidad de inversión del Estado. La conformación de
una economía global que tiende a homogeneizar los términos
de competencia entre regiones, forzando a una ciudad
que quiera recibir inversiones a aceptar las condiciones
de factibilidad que imponen otras ciudades con las que
compite. La presión
de corrientes políticas que cuestionan los diferentes
mecanismos de regulación, buscando acotar la intervención
del Estado a un campo más específico. El descontento
social a que da origen el progresivo incremento de la
carga fiscal que induce a la población a reclamar por
un uso más eficiente y ajustado de los recursos públicos. Debe a
esto agregarse la presencia de cambios en los hábitos
cotidianos de los parisinos, que nos refieren a cambios
en la percepción de su situación en relación a nuevos
imaginarios y deseos. La posibilidad
de intervención sobre la ciudad existente no tolera,
por lo tanto, gastos superfluos, grandes operaciones
de prestigio, evaluadas sobre su viabilidad fiscal.
A la vez, la ciudadanía consultada una y otra vez, manifiesta
una cierta resistencia al cambio, al que -a diferencia
de otras coyunturas- no identifica con el progreso y
menos aún con el mejoramiento de sus condiciones de
vida. Las ZAC
en este contexto, se han convertido en un sinónimo de
la transformación urbana que, como proceso global, es
más bien resistida. Creo que
lo principal que se puede rescatar de esta experiencia
es que la construcción de un dispositivo adecuado para
la implementación de políticas urbanas es una construcción
histórica, es decir, es el resultado del encadenamiento
de decisiones que responden a problemas reales. Esto
no quita que sea posible prever una cierta arquitectura,
diseñando un sistema de instituciones y procedimientos
que busquen convertir un problema complejo en una sucesión
de operaciones simples. Conclusiones El estudio
de estos casos permitió también diferenciar el comportamiento
de los sectores empresarios, políticos, de los representantes
vecinales y de los equipos técnicos, identificando procedimientos
destinados a potenciar la capacidad de contribuir de
los diferentes actores, reconociendo la existencia de
diferentes racionalidades. Dentro
de este espectro de instrumentos posibles, la definición
de estrategias de urbanismo parece nutrirse de un nuevo
instrumental. No se trata ya de aplicar tal o cual procedimiento
sino de encontrar la combinación adecuada en función
del tipo de acción que se desee implementar. Confieso
que esta reflexión fue central en el momento que encarábamos
el desarrollo de Puerto Madero, pero también que la
experiencia de llevar adelante un emprendimiento como
ese, agudizaba la observación, la critica, y la adaptación,
realizando el ejercicio de reconstruir la lógica de
estas operaciones en contextos tan diferentes como los
nuestros. Creo que
este repaso de la experiencia de otros nos es útil siempre
que no intentemos tomarlos como fórmulas. Analizarlas
nos ayuda a identificar cuestiones, a evitar errores,
a identificar potencialidades, y sobre todo a desarrollar
elementos de juicio mas complejos a los cuales recurrir
cuando nos corresponda montar o analizar las instancias
operativas de una política urbana. [1]
La noción de dispositivo es tomada en los términos de
Michel Foucault (Un dialogo sobre el poder. Ed Alianza) [2]
La palabra desarrollador es la traducción al español
de developper, que identifica a una persona o empresa
especializada en la organización de negocios de bienes
raíces. Los franceses designan a quienes cumplen ese
rol como promotor, y en Brasil se lo conoce como integrador. [3]
Proyectado por James Vansweden y Wolfgan Oehme, dos
de los paisajistas mas prestigiosos del mundo. [4]
Planes parciales, planes de sector. [5]
edificio símbolo de la nueva posición de Barcelona. [6] Arquitecto chino autor entre otras obras de las pirámides de museo del Louvre (París) [7]
Jaume Sobrequés Proyección e impulso urbano en la historia
de Barcelona [8]
Luis Millet. La ciudad y el proyecto de los juegos olímpicos [9]
Como dijera el arquitecto Moneo un plan hecho por costureras [10]
Que en aquellos años se desempeñaba como Consejero de
Urbanismo de la Comunidad Autónoma [11].
tratándose de un territorio de 105 km2, con más de 5.000
manzanas y cerca de 75.000 parcelas. Con una población
de 2.500.000 de habitantes y 1.800.000 empleos (según
el censo del ‘90). [12]
Pierre
Yves Ligen, Nicolas Politis (ambos se retiran por cuestiones
de salud) y Nathan Starkman (director actual). |
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