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3 - Octubre
2011
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Grandes
proyectos y sus impactos en la centralidad urbana
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Introducción Este trabajo
examina las mega operaciones de renovación urbana de iniciativa
pública, mediante las cuales áreas relegadas se reconfiguran
como nuevas centralidades: entornos construidos, destinados
a albergar infraestructuras y servicios de alto nivel,
dirigidos a una demanda de alto poder adquisitivo, que
usualmente excede el ámbito local para incluir a empresas,
usuarios e inversores nacionales e internacionales. Los
grandes proyectos de este tipo expresan un nuevo paisaje
físico y social de la centralidad urbana, en el contexto
de la globalización. Ellos sintetizan los importantes
cambios que han experimentado las metrópolis modernas
en la organización espacial de las actividades, en el
diseño del entorno construido, en los estilos de consumo
y de vida de la población – particularmente de las elites
– así como en los modos de gestión pública del este entorno
durante los últimos 30 años. La
literatura sobre globalización y reestructuración económica
proporciona un poderoso marco conceptual para analizar
e interpretar las principales causas que han conducido
a multiplicar estos nuevos artefactos urbanos en la mayoría
de las grandes metrópolis. Se sabe menos acerca de cómo
se construyen localmente estos proyectos que dan lugar
a “nueva geografía urbana” y cuáles son sus impactos.
Esto implica interrogarse sobre los intereses que modelan
las prácticas de los agentes y explican los comportamientos
urbanos que han surgido debido a la reestructuración económica
postfordista. El propósito
de este trabajo es, en primer lugar, argumentar que los
grandes proyectos producen modificaciones claves en la
estructura de la centralidad urbana. En segundo lugar,
identificar cuáles son los intereses dominantes que contribuyen
a promover esos cambios. Finalmente delinear algunos conflictos
que allí se derivan. El análisis se basa en la literatura
sobre las nuevas formas urbanas que surgen con la globalización,
y en estudios propios sobre grandes proyectos impulsados
en Argentina en las dos últimas décadas: Puerto Madero
y Proyecto Retiro, en Buenos Aires. Y Puerto Norte en
Rosario. Grandes
proyectos y cambios en la centralidad urbana Los grandes
proyectos urbanos consisten en operaciones de renovación
urbana en gran escala que producen al menos tres modificaciones
claves en la estructura de la centralidad de las actuales
metrópolis: una modificación en la rentabilidad de los
usos del suelo; una modificación funcional y físico espacial
de áreas centrales estratégicas; y una modificación de
los mecanismos de gestión pública . Esas
modificaciones han estado presentes en todos los procesos
de renovación urbana a lo largo de la historia. Puesto
que, es sabido que a lo largo de la historia de la urbanización
el capitalismo fue creando un paisaje material apropiado
a su propia condición para ir modificándolo, destruyéndolo
o adicionándole nuevas estructuras físicas generalmente
en los períodos de crisis y reestructuración. Y el Estado,
en sus distintos niveles, también ha intervenido en la
renovación de los centros de las ciudades. Ya sea para
contrarrestar las tendencias de deterioro de las estructuras
espaciales, o bien, para adecuarlas a las nuevas demandas
derivadas de los ciclos económicos capitalistas. (Castells,
1979) En
la etapa actual, las especificidades de los grandes proyectos
urbanos contemporáneos encuentran su explicación en los
procesos de globalización y reestructuración económica,
social e institucional que marcaron a las ciudades durante
los últimos 30 años. En este sentido, estos emprendimientos
expresan y sintetizan los cambios que se están produciendo
en las condiciones de la producción de los espacios centrales,
en las características de la demanda por dichos espacios,
así como en los modos de intervención del estado a través
de sus políticas urbanas. Modificación
de la rentabilidad de los usos del suelo Hay un
rasgo estructural de los grandes proyectos desde el punto
de vista de su articulación con la estructura urbana.
Es su capacidad para producir un aumento extraordinario
en la rentabilidad del suelo en áreas estratégicas que
pasan a formar parte de un mercado de bienes raíces de
escala internacional. Las mega
operaciones se implantan en determinadas zonas que han
quedado relegadas, pero que resultan estratégicas desde
el punto de vista de su accesibilidad y posibilidad de
transformación urbanística y valorización. Son predios
(públicos y/o privados) situados dentro del perímetro
urbano, con excelente accesibilidad, que se han ido deteriorando
por el declive de los usos industriales y de servicios
que albergaban y/o bien por la presencia de asentamientos
irregulares. Poseen una gran extensión y una considerable
capacidad ociosa para albergar nuevos usos. Por los motivos
precedentes tienen un valor de partida muy bajo, pero
pueden alcanzar altos valores a partir de su re funcionalización y transformación física; por eso se llaman
“áreas de oportunidad”. La valorización
del suelo se verifica no sólo en las áreas aledañas sino
también de los predios en donde se localizan las grandes
operaciones. A diferencia de los lotes de tamaño regular,
cuyo valor está determinado esencialmente por factores
externos al lote – factores que ocurren en el vecindario
y en la ciudad – estos grandes proyectos ejercen externalidades
suficientemente fuertes que impactan su propio valor (Lungo
y Smolka, 2004). La valorización
del suelo que promueven los grandes proyectos tiene como
fuentes de origen: 1) inversiones en infraestructura que
se realizan para acondicionar el área (obras viales y
redes de servicios públicos) usualmente a cargo del sector
público; 2) modificaciones en el régimen de usos del suelo
y densidades edilicias para permitir la implantación de
usos jerárquicos y un mayor aprovechamiento del suelo
en edificación; 3) inversiones realizadas por los actores
privados que desarrollan los emprendimientos inmobiliarios
y construyen edificios de alta calidad. Los
estudiosos del mercado del suelo sostienen que, cuando
ciertos terrenos pasan de un uso a otro que es superior,
o aumentan su capacidad de edificación, incrementan sus
precios de manera abrupta y en un tiempo relativamente
corto porque comienzan a captar rentas de mayor magnitud
y de una naturaleza distinta. Estos incrementos en los
valores del suelo (plusvalías urbanas) suelen manifestarse
precisamente en el tiempo en el que tienen lugar los cambios
urbanísticos, ya que probablemente después los incrementos
siguen la tendencia general de los precios de la ciudad
o la metrópolis (Jaramillo, 2003). Desde
el punto de vista teórico, la tesis conocida como “brecha
de renta” (rent gap)
– propuesta por Neil Smith para explicar la renovación
de barrios peri-centrales en Norteamérica – permite advertir
la oportunidad de negocio que se abre para un conjunto
de agentes, impulsando el desarrollo de áreas deterioradas
a través de operaciones de renovación urbana. Esta tesis
sostiene que la creciente disparidad entre una renta real
de suelo capitalizada por el uso presente deprimido y
una renta potencial alta que puede ser capitalizada a
partir del “uso mejor y más jerárquico” del suelo (o,
al menos de “un mejor y mas intensivo uso”) genera una
brecha de renta, que puede ser capturada mediante recomposiciones
espaciales; eso impulsa el desarrollo de áreas deterioradas
en todas las ciudades capitalistas(1)
(Smith, 1987). Modificación
funcional y físico espacial de la centralidad Los elementos
que históricamente han caracterizado a los centros urbanos
en el capitalismo son la concentración creciente de las
actividades económicas, la concentración del poder, la
accesibilidad ligada al crecimiento urbano y la jerarquización
simbólica. Los grandes
proyectos urbanos contemporáneos preservan estos elementos
propios de los centros tradicionales y los reproducen,
bajo nuevas condiciones históricas. Zonas ferroviarias
o portuarias, viejos aeropuertos o distritos industriales
en declive se reconfiguran como entornos urbanos exclusivos
para albergar infraestructuras y servicios de alto nivel.
Con múltiples usos comerciales, administrativos, residenciales,
culturales, recreativos y turísticos, con edificios de
la más alta categoría y estándares arquitectónicos vanguardistas,
estos entornos apuntan a atender una demanda procedente
de las empresas líderes vinculadas a los sectores más
activos e internacionalizados de la economía, así como
a los consumidores de mayor poder adquisitivo y al turismo
mundial. Los grandes proyectos son nuevos espacios para
nuevas formas de acumulación y de consumo. En
la base de esta modificación funcional y urbana de áreas
estratégicas degradadas se ubican nuevas condiciones de
la producción y de la demanda en la economía de las ciudades
progresivamente mundializada. Los
autores que estudian los impactos de la globalización
en la estructura interna de las grandes metrópolis han
advertido que, junto con una tendencia a la dispersión
de actividades, se ha producido un complejo proceso de
recentralización de firmas en la periferia y en las áreas
centrales, en combinación con la expansión del rol de
los servicios altamente especializados y las industrias
culturales (Sassen, 1997; Castells,
1889; Harvey, 1999). Ello ocurre porque la revolución
en las tecnologías de comunicación, que ha fundamentado
el patrón de producción disperso, permitiendo que muchas
actividades se muevan de lugar en lugar, no ha eliminado
sino más bien ha acentuado la necesidad que tienen ciertas
firmas de entornos edificados con una vasta concentración
de infraestructura y recursos laborales (Sassen,
1991). La competitividad de las empresas en la nueva economía
depende fuertemente de condiciones de productividad en
el ámbito territorial en el que operan. Eso incluye: infraestructura
tecnológica adecuada, sistema de comunicación que asegure
la conectividad del territorio a los flujos globales de
personas, información y mercancía. Y, sobre todo, recursos
humanos capaces de producir y gestionar en el nuevo sistema
técnico-económico (Castells y Borja, 1997). Pero
no sólo eso. Los nuevos centros donde se localizan las
funciones superiores del nuevo sistema requieren espacios
exclusivos para la elite gerencial y tecnocrática, tal
como lo hizo la anterior elite burguesa. Demandan también
servicios avanzados, centros tecnológicos e instituciones
educativas calificadas, complejos de actividades hoteleras
orientadas al turismo internacional y al tránsito por
la ciudad (Sassen, 1997). Es
claro que hay una nueva elite que ha ganado con los cambios
en la economía y en los mercados de trabajo. La literatura
reciente sobre las ciudades más globalizadas ha destacado
la presencia de esta nueva clase social que emerge en
el escenario económico de la era postfordista: profesionales
y directivos en los servicios que asumen funciones de
coordinación, control y asesoramiento. Los ricos se han
hecho más ricos porque han obtenido beneficios enormes
gracias a las estrategias económicas, conectadas con la
innovación tecnológica y la desregulación gubernamental.
Esa
demanda constituye un factor clave para el desarrollo
de nuevos entornos construidos, a través de grandes proyectos
urbanos. Desde este ángulo, puede decirse que el principio
de los grandes proyectos es crear escenarios apropiados
en los cuales las empresas puedan encontrar infraestructura,
medios de transporte, equipamientos y servicios que les
permitan funcionar a escala internacional, regional y
nacional. Pero también deben suministrar un confort urbano
que garantice una alta calidad de vida para los cuadros
gerenciales y técnicos ligados a las empresas líderes
y también para los usuarios de alto poder adquisitivo
y el turismo internacional. Las nuevas formas de estructuración
del espacio con la modalidad de fragmentos exclusivos
pueden verse entonces como una respuesta a las demandas
y objetivos globales, en tanto soportes materiales y simbólicos
para actividades de punta y para sectores pudientes. Modificación
de la lógica y los mecanismos de gestión pública del espacio
Históricamente,
los procesos de renovación urbana han exigido siempre
la intervención del estado por tres razones básica: superar
el fraccionamiento del suelo privado para garantizar la
escala rentable de las operaciones; asumir los costos
de las infraestructuras y acondicionamiento del suelo;
y actuar en torno a los conflictos sociales derivados
de la destrucción del patrimonio y/o el desplazamiento
de actividades y población. Podría decirse que, en las
experiencias de renovación urbana del pasado, ampliamente
estudiadas, la intervención del estado ha estado dirigida
a garantizar los intereses funcionales de las empresas,
la rentabilidad del capital inmobiliario y regular los
conflictos sociales, en aras del interés general (Castells,
1979). En
las nuevas operaciones de centralismo, además de esas
funciones, el estado asume también un rol promotor, lo
que significa que el estado se orienta por la lógica de
sector privado, particularmente en cuanto a la rentabilidad
del suelo. En
la concepción y diseño de los proyectos, el manejo del
suelo es un componente fundamental, que antecede la ejecución
de las obras y la venta de los inmuebles a los usuarios
finales. El Plan Maestro pasa a ser un instrumento que
no sólo determina la nueva morfología urbanística sino
que debe permitir calcular los costos y beneficios económicos
de la operación. Por eso, el Plan debe tener flexibilidad
para emplazar en el sitio una serie de productos inmobiliarios
que puedan resultar vendibles. El Plan asume también un
carácter ideológico que expresa una imagen urbana que
la autoridad debe exhibir a los actores económicos, políticos
y sociales que intervienen en distintos momentos (Garay,
2001). La gestión
de este tipo de megaproyectos no puede encararse como
una obra pública convencional. Exige un nuevo sustento
legal (ej. leyes reforma del
estado, leyes de desafectación del suelo de previos usos,
nuevas normas urbanísticas), y una estructura administrativa
capaz de garantizar en un plazo razonable el logro de
los emprendimientos. Se requieren instancias de negociaciones
y acuerdos entre los distintos actores públicos y privados
involucrados y, en muchos casos, la creación de entes
y autoridades específicamente abocados a la reurbanización.
En la
base de estas modificaciones relativas a la lógica y los
mecanismos públicos de actuación en el espacio urbano,
se sitúan nuevamente los procesos de reestructuración
económica y los cambios en las condiciones globales de
la competencia. En respuesta a la crisis del estado desarrollista
Keynesiano, en todas las grandes ciudades del mundo se
ha asistido a una ampliación del rol de los gobiernos
locales y una redefinición de las prioridades de las políticas
urbanas. Estas políticas – junto con las de desregulación
económica – pasaron a otorgar un rol protagónico al capital
privado en el desarrollo urbano. La
atracción de inversiones privadas se convierte en un objetivo
clave para contrarrestar la declinación económica de las
ciudades, contribuir a su re posicionamiento en el escenario
global y aumentar la base de los recursos fiscales. La
extensión del campo de las políticas locales ha implicado
la emergencia de acciones de cuño empresarial y de “promoción
del territorio”, junto con el “marketing de las ciudades”.
Conceptualmente
la noción de nueva política urbana del gobierno local
sintetiza los nuevos ingredientes que adquieren particularmente
las políticas de regeneración urbana en las últimas décadas:
por un lado, un fuerte apoyo estatal al capital privado
para la revitalización de la ciudad, en donde ésta aparece
como “negocio”. Por otro lado, un régimen político urbano,
en el cual los intereses públicos y privados se amalgaman
para definir las decisiones de gobierno (Cuenya, 2004). Intereses
que se articulan en los GPU: ilustraciones de la experiencia
argentina Las
tres modificaciones claves que producen los grandes proyectos
en la estructura de la centralidad, antes señaladas, están
posibilitadas y en casos organizadas por un conjunto de
intereses económicos, funcionales y políticos dominantes
que, operando en distintas escalas y con distintas lógicas,
van a empujar hacia la creación de una nueva centralidad.
Como
diría Soja, se trata de múltiples ejes de poder y estatus
que dan cuenta de una sociedad más polarizada que la del
pasado y que ha ido tomando forma a partir de la reestructuración
global (Soja, 2008). Incluyen fuerzas que operan simultáneamente
desde afuera hacia adentro y desde adentro hacia afuera,
creando una morfología de la centralidad urbana diferente
a la que conocíamos veinte años atrás. Intereses
vinculados a la propiedad del suelo y al capital inmobiliario
La
experiencia argentina muestra que los intereses vinculados
a la propiedad del suelo y al capital inmobiliarios en
grandes proyectos están representados por un espectro
de actores nacionales e internacionales, que incluye principalmente:
propietarios del suelo, grandes desarrolladores-constructores,
pequeños y medianos inversores, inversores-usuarios y
operadores inmobiliarios. (1)
El Estado Nacional es uno de los principales propietarios
de grandes extensiones estratégicamente ubicadas. La oportunidad
de captar la valorización del suelo central re-urbanizado
explica que en los últimos treinta años la iniciativa
de impulsar grandes proyectos recayó especialmente en
el Estado Nacional. Los grandes emprendimientos en las
ciudades argentinas se desarrollan en terrenos que quedaron
parcialmente desafectados de sus antiguos usos, a raíz
de la privatización de empresas de servicios públicos,
principalmente ferrocarriles y puertos, convirtiéndose
en una potencial fuente de ingresos a través de su venta.
A comienzos de 1990, en el marco de la reforma del estado,
se generó un andamiaje legal e institucional que autorizó
al Estado Nacional a vender y concesionar predios e inmuebles
considerados innecesarios. Se creó también un organismo
encargado de llevar adelante esta política de suelo. Con
distintos nombres (Onabe; Enadief
y actualmente ADIF) este ente funciona como un verdadero
promotor inmobiliario. (2)
Un segundo grupo de intereses está motorizado por grandes
desarrolladores. Disponiendo de suficiente capital, estos
agentes están en condiciones de comprar las parcelas de
suelo que los propietarios originarios sacan a la venta,
y poner en marcha un proceso constructivo que termina
con un entorno relumbrante. Los grandes desarrolladores
incluyen considerables proporciones de capitales extranjeros.
En este sentido, en Argentina se observa lo que también
ha ocurrido en otras partes del mundo: la intensificación
en la oferta de un capital inmobiliario, legal e ilegal,
altamente especulativo, generalmente controlado por grandes
empresas en donde comienzan a predominar las de carácter
trasnacional (De Mattos, 2002). En Argentina el impacto
del proceso de globalización, en su versión neoliberal,
se sintió desde fines de los 80, con el debilitamiento
de los marcos regulatorios estatales, la concentración
y transnacionalización de la economía. Para 1997 las cifras
oficiales señalan que el 71% de los activos de las empresas
locales pertenecían a capitales extranjeros. Los sectores
más favorecidos fueron – además de las involucradas en
las privatizaciones de empresas públicas – los servicios
comerciales, financieros y profesionales. A partir de
la década del 90 surge un importante sector privado dedicado
a emprendimientos inmobiliarios de decisiva influencia
en el crecimiento metropolitano (Svampa,
2005). En
el marco de estas macro tendencias, la participación de
empresas trasnacionales y otros inversores extranjeros
menores, en proyectos de renovación urbana, pone de manifiesto
también que la brecha de la renta tiene un alcance internacional.
En las zonas renovadas más caras de las ciudades argentinas,
el valor del suelo y del espacio construido es muchísimo
más bajo que en las metrópolis americanas o europeas.
Por ejemplo, para 2005, en Puerto Madero el valor promedio
del m2 construido oscilaba
entre los 2.500 y 3.000 dólares mientras que en Londres
ascendía a 11.000 dólares, en Nueva York a 7.500, en Paris
a 7.000, en Barcelona y Madrid a alrededor de 5.000 dólares
(2)(Reporte
Inmobiliario, febrero de 2005). Los principales desarrolladores
del mercado inmobiliario en la ciudad de Buenos Aires
confirmaron que entre 2004 y 2005 quienes financiaron
la compra del terreno y la construcción de una obra para
venderla terminada, un año y medio después, han obtenido
una renta de entre 20 y 40 por ciento en dólares, pudiendo
haber duplicado la inversión en los proyectos más exitosos
(Diario, p. 12, Suplemento Cash, 2005). (3)
Un tercer grupo de intereses articulados a los grandes
proyectos argentinos está representado por una multiplicidad
de inversores medianos y pequeños, que incluyen chacareros,
intermediarios de cereales, empresarios textiles, profesionales
independientes, ejecutivos e inversores extranjeros. Estos
inversores son captados por los grandes desarrolladores
a través de la
modalidad de venta anticipada de los edificios. Los inversores
menores invierten en los emprendimientos apenas éstos
comienzan, aprovechando los precios de lanzamiento. Los
desarrolladores fijan una “cotización piso” cuando se
inicia la obra y a medida que avanza la construcción y
va subiendo el valor, los departamentos se van vendiendo.
En algunos casos, cuando estos agentes obtienen ganancias,
a los pocos meses venden su participación a otro inversor
para sumarse a un nuevo lanzamiento. Dentro
del grupo de pequeños inversores, se identifican los pequeños
inversores más conservadores, que también apuestan a valorizar
su capital inicial, pero que luego deciden conservar el
bien como reserva de valor, ya sea dejando la unidad sin
ocupar u ofreciéndola en alquiler a sectores de alto poder
adquisitivo. Por último, están los usuarios finales que
financian la construcción de un inmueble, al que tienen
pensado mudarse, porque les sale más barato construir
que comprar una unidad terminada. En
Puerto Madero, según una encuesta realizada por Puerto
Madero Real Estate, para 2005, todos los proyectos que
se encontraban en construcción estaban vendidos prácticamente
en su totalidad. Y, en algunos casos, estaban siendo ofrecidos
en una segunda venta antes de terminados.(3) Los inversores más hábiles llegaron a
duplicar su capital invertido en algunas operaciones.
La evolución de nuevos desarrollo entre 2005 y 2008 –
según la misma encuesta – muestra que el incremento en
el precio por metro cuadrado construido en la zona fue
de alrededor del 20%.(4)
Un estudio
sobre Puerto Norte, Rosario, también mostró que los primeros
edificios construidos por un desarrollador local, en terrenos
adquiridos a un antiguo operador portuario, fueron financiados
enteramente con el aporte de pequeños inversores, que
compraron los departamentos desde “el pozo”, es decir
al inicio de la construcción. En este caso, es interesante
notar que el proceso de captación de inversores se realizó
prácticamente sin necesidad de ofrecer los productos al
gran público, sino difundiendo la iniciativa entre los
conocidos del desarrollador, en los ambientes de negocios
o en los lugares de encuentro de los sectores pudientes,
como el club de golf (Cuenya, González, Mosto y Pupareli,
2008). La
afluencia de inversores de origen local al mercado de
bienes raíces se verificó no sólo en las áreas de grandes
proyectos sino en la actividad constructora de nuevos
edificios en prácticamente todas las ciudades del país.
Luego de la crisis económica de 2001/2002 la inversión
en propiedades resultó ser la más atractiva en materia
de seguridad para las clases medias y altas.(5) La tendencia a las inversiones
inmobiliarias se basó especialmente en las superrentas
generadas por commodities agrícolas, como la soja, cuyo precio internacional
alcanzó dimensiones nunca vistas en el pasado. Pero se
apoyó también en la alta rentabilidad de la industria,
generada por un dólar revalorizado en términos de la moneda
local que permitió condiciones exportadoras de alta rentabilidad,
y protección cambiaria a industrias que habían sido dañadas
por un dólar subvaluado en la década anterior. Los
sectores ganadores del plan económico impulsado a partir
de 2003 salieron a acopiar propiedades como alternativa
de ahorro a futuro. Tanto los sectores ligados al campo
como a la industria demandaron departamentos estándar
para invertir, como también propiedades lujosas para vivir
(Cuenya, González, Mosto y Pupareli,
2008). La
más reciente crisis financiera internacional modificó
el papel de los medianos y pequeños inversores extranjeros,
especialmente en lugares como Puerto Madero. Estos agentes
– que representan entre un 15% y un 20% del negocio inmobiliario
en la zona – en lugar de continuar con las compras comenzaron
a vender departamentos, con rebajas de hasta un 20% en
el precio final. De acuerdo a los operadores inmobiliarios,
estas rebajas no lograron, sin embargo, derrumbar los
precios más caros de esta zona de la ciudad. Los inversores
argentinos prefieren no vender y esperar que el escenario
de incertidumbre se aclare. Más aún, la expectativa de
esos agentes es que si el Gobierno Nacional aplica la
legalización de dinero no declarado y depositado en el
exterior, tal como anunció, va a haber un aumento de la
demanda de los productos ofrecidos en este barrio premiun. (4)
Las empresas de bienes raíces que tienen sus oficinas
en Puerto Madero incluyen a firmas tradicionales locales
como Achaval Cornejo, Bulrrich, Tizado, Toribio Achaval y Aranalfe, junto con otras
de perfil internacional de más reciente aparición en el
mercado, como, Bowers and Simmons, L´immobilière d´excellence, Intelligent Architecture, Puerto
Viamonte Real Estate Service
S.A., entre otras. Intereses
vinculados a los consumidores finales de los productos
inmobiliarios: las empresas de alta gama y la nueva elite El
universo de intereses funcionales en grandes proyectos
contemporáneos comprende una demanda corporativa e individual
compuesta por empresas nacionales y trasnacionales, así
como consumidores de muy altos ingresos, que incluyen
al turismo global. En Argentina no hay datos precisos
sobre el perfil de los consumidores individuales. Sin
embargo, tanto los precios de venta como la información
que suministran los desarrolladores y operadores inmobiliarios
a través del marketing dan cuenta del tipo de demanda
a la que los emprendimientos apuntan a satisfacer. La
demanda de empresas está mejor registrada y es fácilmente
identificable porque muchas firmas líderes han construido
sus propios edificios, los que se exhiben como símbolos
de la empresa y se designan con los nombres de las empresas.
Los
casi 20 años de desarrollo de Puerto Madero permiten una
descripción bastante afinada de la gama de intereses funcionales.
Hacia fines de la década de 1980, el proyecto fue concebido
para satisfacer una demanda residencial, de oficinas y
servicios terciarios, tanto de pequeña escala como de
nivel corporativo. Durante
1990, los antiguos docks rehabilitados
alojaron mayoritariamente oficinas y restaurantes, en
una superficie de aproximadamente 320.000m2.
Hacia 1996, se inició la construcción al lado este de
los diques, abarcando una superficie que casi triplica
la anterior (1.500.000 m2), con un tipo de edificios similares a
los antiguos docks, con no más
de 10 pisos y usos predominantemente mixtos.(6)
Finalmente llegó la proliferación
de torres vidriadas con vista a río y emprendimientos
cada vez más lujosos, con inversiones millonarias en dólares,
con la firma de renombrados estudios de arquitectura nacionales
y extranjeros e impulsados por una demanda que se describe
como de “consumidores VIP”. Los
usos corporativos incluyen oficinas, bancos, seguros,
hoteles, restaurantes, complejos de cines, centro de convenciones,
club náutico, bancos, almacenes, centros de estética e
indumentaria exclusiva, joyerías, casas de muebles y decoración,
salones de eventos, negocios de venta de autos y motos
nacionales e importados y un gran número de oficinas de
bienes raíces. Los edificios empresariales premium
a orillas del río se exhiben como hitos arquitectónicos
y urbanos, en donde la experimentación con materiales
y nuevas tecnologías es un rasgo distintivo. Prestigiosos
estudios de arquitectura articulan su trabajo con firmas
de avanzada en materia de ingeniería de estructuras y
fachadas.(7) Para
tener una idea del perfil de la demanda corporativa basta
tomar como ejemplo al Standard Bank.(8)A
comienzos de 2009, esta firma financiera internacional
mudó sus oficinas al edificio Madero Office, una torre
de 17 pisos en el extremo norte de Puerto Madero. De acuerdo
a información suministrada por la prensa, cerró un contrato
por 12 millones de dólares durante los tres primeros años,
lo que equivale a unos U$S500.000 de alquiler por mes. La superficie ocupada por
la empresa en el nuevo desarrollo es de 17 mil metros
cuadrados. El convenio firmado con la desarrolladora Raghsa
(dueña de varios edificios en la zona) tiene una duración
de diez años con opción a otros diez (El Cronista.com,
18/2/2009). Otro
ejemplo ilustrativo de edificio empresarial es la torre
que ha construido la empresa petrolera YPF, con diseño
del arq. Cesar Pelli.
Es el edifico más alto de Buenos Aires, con 160 metros,
un costo de alrededor de U$S
170 millones. El
tipo de productos que demandan y promueven las empresas
hoteleras y los turistas internacionales de altos ingresos
incluye, por ejemplo, el hotel St.
Regis. Esta es una de las marcas más lujosas que opera
la cadena Starwood Hotels & Resorts. El
desarrollo de este emprendimiento está a cargo de un mega
grupo europeo (Libra Holdings y su vertiente local First
South American Investment FSA).
Demandará una inversión de 52 millones de dólares y contará
con 160 habitaciones, suites, dos pisos de departamentos
de extremo lujo, cuyos propietarios accederán a todos
los servicios del hotel, y otros servicios exclusivos.(9)
El
carácter de los usos residenciales está bien reflejado
en el marketing del proyecto Onix,
que desarrollará la empresa Zencity en el Dique 1, con una inversión aproximada de 150
millones de dólares. Se orientan hacia “un público moderno
y vanguardista” que busca una combinación entre profesión
y vida personal. De allí que el mega emprendimiento está
compuesto por estudios mono-ambientes, residencias y amenities. Los edificios tienen balcones escalonados, que
componen una serie de terrazas con piscinas, jardín y
jacuzzi privados. Según declaraciones de la presidenta
de la empresa, se buscó “una ambientación distinta, inspirada
en el estilo de los hoteles de Las Vegas con mucha vegetación,
cascadas y espejos de agua”. Esta ambientación, aunque
es un recurso arquitectónico muy usado en otros lados,
no lo es en Buenos Aires (Diario La Nación, Suplemento
Propiedades). También,
el emprendimiento Madero Harbour,
considerado el más ambicioso de la zona, a ser desarrollado
por la empresa Newside es muy
ilustrativo de la variedad y jerarquía de los usos que
ofrecerá a sus residentes vip
en 300.000 m2: un centro comercial con 150 locales,
10 salas de cine, consultorios externos, un centro para
tratamientos estéticos, un hotel boutique 5 estrellas,
lofts para profesionales, tres
edificios de apart-hotel, un
edifico de oficinas con helipuerto y una Plaza de Artes. El
marketing del que será el emprendimiento residencial más
caro de Puerto Madero – el Aleph – refleja la veta “progresista”
de la ideología de la elite y de quienes producen sus
espacios. El edificio será ejecutado por el desarrollador
Faena con diseño del famoso arquitecto inglés Norman Foster.
Según Alan Faena: “Invertimos a largo plazo, por eso convocamos
a Foster, el arquitecto más prestigioso del mundo, que
representa la nueva arquitectura, el New Urbanism, la forma en que vamos
a tener que entender la arquitectura del futuro, a partir
de una clara optimización de la energía y los recursos
naturales, a partir de un mayor grado de conciencia”.
Norman Foster también aportó su visión a través de un
comunicado de prensa. En
la mente de Alan existe una gran dimensión cultural. Creo
que lo emocionante aquí es que a medida que trabajamos
juntos en este proyecto, fomentamos el potencial de la
cultura como anclaje, no sólo en términos de las artes
visuales sino desdibujando los límites entre el ocio,
la comunidad, los hoteles y lo residencial. Es lo que
le da una dimensión única al proyecto, porque combina
espacio público, espacio cívico, densidad urbana y lo
fundamental para mí es que es muy emocionante en términos
arquitectónicos. (Infobrand Digital, setiembre de 2008) En
suma, las aspiraciones, demandas y estilos de vida de
la elite que decide vivir y trabajar en los espacios de
nueva centralidad, (interactuando dialécticamente con
el marketing de los desarrolladores) inciden en el perfil
de los lugares, en términos del tipo de usos, jerarquía,
calidad físico ambiental, confort urbano, innovación en
el diseño, seguridad y exclusividad de inmuebles y espacios.
Las denominaciones que la publicidad utiliza para vender
los productos y entornos describen la calidad de vida
de las elites que los utilizan. Productos y usuarios son
un binomio que refleja bien la articulación entre sociedad
y espacio en los grandes proyectos urbanos. Como
dice Harvey, en un mundo marcado por el consumismo la
calidad de vida urbana se ha convertido en una mercancía,
como la ciudad misma: [...]
la inclinación posmoderna da estimular la formación de
nichos de mercado – tanto en los hábitos de consumo como
en las formas culturales – acecha la experiencia urbana
contemporánea, con un aura de libertad de elección siempre
que se disponga de dinero para ello. (Harvey, 2008,
p. 31) La
ocupación de lugares separados y diferenciados del resto
de los grupos sociales determina la auto-segregación espacial,
que es un rasgo típicamente urbano. Estos consumidores
están en condiciones de realizar “gastos conspicuos”,
esto es, consumos que sobresalen de los patrones medios
de consumo con el fin de hacer evidente que se pertenece
a cierto estrato social pudiente. En palabras de Jaramillo: La
diferenciación se establece mediante la exclusión a través
de la solvencia: quienes no poseen ese nivel de ingresos
no pueden incurrir en esos gastos, lo que hace que el
mismo consumo se convierta en señal de rango social. (2003,
p. 36) En
Argentina, la auto-segregación como un fenómeno cultural
típicamente asociado a las clases ganadoras de la economía
postfordista (nuevos ricos y clase alta tradicional) se
verificó también en la proliferación de urbanizaciones
cerradas en la periferia (barrios privados, countries
y chacras). Hacia 2005 más de 600 emprendimientos de este
tipo se habían registrado en todo el país. Pero, a diferencia
de estos “enclaves fortificados“ periféricos, donde “las
clases altas y medias-altas ejercitaron un estilo de vida
caracterizado por una intensa vida social y recreativa”
(Svampa, 2005), las nuevas centralidades
alojan empresas y profesionales superiores que han decidido
establecerse en los lugares más accesibles de la ciudad,
manteniendo allí sus residencias, sus lugares de trabajo
y sus conexiones con el mundo global.(10)
Estos enclaves también albergan al creciente turismo
mundial. Los
intereses del gobierno local En Argentina,
el gobierno local tiene un rol estratégico en la producción
de grandes proyectos urbanos. Sin ser el propietario del
suelo, ni el poseedor de capital inmobiliario el municipio
argentino dispone de un poder jurídico que le permite
cristalizar la estructura espacial a través de normas
administrativas que regulan los procesos de creación y
uso de suelo urbano, así como de la ejecución de obras
públicas. Estas actuaciones, a su turno, inciden en la
valorización del suelo (plusvalías urbanas) que experimentan
los terrenos reconfigurados como nuevos distritos de centralidad.
Concretamente,
es el municipio el que, a través de sus cuerpos ejecutivos
y legislativos, debe decidir no sólo si resulta de interés
para la ciudad la ejecución de grandes proyectos urbanos,
sino que también debe establecer las condiciones urbanísticas
bajo las cuales se va a producir ese desarrollo. Es indudable
que cuando se autoriza a que ciertas áreas, que figuran
en el código urbano como distritos portuarios o ferroviarios
o como distritos transitorios sin uso definido o como
áreas verdes, se reconviertan en nuevos espacios de centralidad
(pudiendo albergar torres residenciales, oficinas, clubes
náuticos) se viabiliza un proceso de valorización extraordinaria
del suelo en dichas áreas.(11)
Es
en el Plan Maestro y en el conjunto de ordenanzas y demás
documentos que lo complementan (estudios de factibilidad,
convenios y acuerdos) donde se plasma el doble componente
urbanístico y económico del gran proyecto urbano. Es aquí
donde se define, entre otras cosas, la cantidad de suelo
que destinará a uso público y a uso privado, el régimen
de usos admitido, la edificabilidad de ese suelo y el
nivel de infraestructura vial, todo lo cual incide en
los precios futuros que tendrá las parcelas en el mercado.
El plan maestro de un gran proyecto es entonces un documento
urbanístico – que expresa una concepción físico funcional
de la ciudad – y es al vez una ecuación económica – que
permite calcular la viabilidad y la rentabilidad de las
operaciones urbanas que se van a llevar a cabo en ese
lugar. El plan maestro determina también en qué medida
el nuevo entorno a construir va a alterar la fisonomía
pre-existente de la ciudad: si va a exigir la erradicación
de asentamientos irregulares eventualmente localizados
en el lugar o va a contemplar la inclusión de un componente
de vivienda social dentro del perímetro o fuera de él;
si va a requerir la demolición o va a preservar edificios
de valor patrimonial; si va a contemplar o no medidas
para evitar posibles procesos de gentrificación
en el entorno inmediato; si va a establecer soluciones
alternativas para los usos productivos que quedan desafectados
en el área; si el suelo destinado a espacio público va
a estar integrado al resto de la ciudad o divorciado de
ella. En definitiva, la política urbana sintetizada en
el Plan Maestro y los documentos que lo complementan condensa
una tensión y un conflicto latente entre intereses públicos
y privados. Claro
que los estados locales no son agentes neutros. Sus intervenciones
están determinadas por los intereses y conflictos sociales
que subyacen en sus distritos, por la lógica de su funcionamiento
interno y naturalmente por la orientación política de
las autoridades en ejercicio del poder. De acuerdo a ese
conjunto de determinaciones, los procesos de producción
de grandes proyectos en Argentina muestran modos diferentes
de resolución de la tensión y el conflicto entre intereses
públicos y privados.
Examinaremos
las vías de resolución de los conflicto en tres casos
estudiados: Puerto Madero y Proyecto Retiro en la ciudad
de Buenos Aires, y Puerto Norte en Rosario. El primero
ha sido ejecutado, el segundo está paralizado luego de
más de una década de propuestas y debates, y el tercero
se encuentra en ejecución. Los tres se implantan la desafectación
de terrenos públicos con usos ferroviarios y portuarios
Puerto
Madero Puerto
Madero significó la reurbanización de un área portuaria
fuera de actividad, de una extensión de 170 hectáreas,
con una localización privilegiada, lindante con el centro
administrativo financiero, que albergaba un conjunto de
edificios degradados pero de alto valor patrimonial que
son los antiguos docks del puerto.
Durante
la producción de Puerto Madero no hubo conflicto manifiesto
entre intereses públicos y privados, por tres razones
básicas. En primer lugar, porque hubo una estrecha amalgama
entre los intereses del sector público y los intereses
privados corporativos. La propuesta urbanística fue compatible
con la ecuación económica del estado y de los sectores
privados. Esta propuesta consistió esencialmente en la
producción de suelo urbanizado y la comercialización mayorista
de ese suelo a inversores – desarrolladores que estuvieran
dispuestos a construir sobre ella. El suelo pertenecía
al Estado Nacional (estaba en manos del puerto) y el financiamiento
de la infraestructura se realizó con las ventas de las
tierras.(12)
En
segundo lugar, tampoco hubo conflicto social. La materialización
de este enclave opulento pudo concretarse sin conflicto
social porque en el área no había población localizada
que pudiera ejercer resistencia frente al desalojo. Es
decir que el desarrollo de Puerto Madero no implicó la
usual “destrucción creativa” de la renovación urbana capitalista,
que tiene como costo el desalojo masivo de población.(13)
En
tercer lugar, los intereses del municipio y los del gobierno
nacional se articularon fácilmente porque cuando se gestó
el proyecto, hacia fines de 1980 y comienzos de 1990,
las autoridades municipales dependían del gobierno nacional.
Esta confluencia se cristalizó en la creación de un organismo
mixto, la Corporación Puerto Madero, concebida como una
Sociedad Anónima, propiedad por partes iguales del Estado
Nacional y de la municipalidad de Buenos Aires, bajo la
responsabilidad de un directorio integrado por 6 miembros.
La nación aportó el suelo y el municipio la elaboración
del Plan Maestro y la capacidad de valorizar el suelo
que le otorgaba su competencia sobre la normativa urbana.
Por
otra parte, en la actualidad, con el barrio ya construido,
la potencial violencia asociada a los contrastes socio-espaciales
que impone su nueva geografía en la ciudad pre
existente, no solamente está controlada por cuerpos de
seguridad, sino que está silenciada. De acuerdo a una
interesante crónica escrita por un escritor y periodista,
Orlando Barone, Ahí
vive gente invisible. Así como en Suiza las cuentas bancarias
son de gente invisible, los que viven en Puerto Madero
son invisibles. No se ven los habitantes estables, estarán
en el auto polarizado, en el barco, si lo tienen. Nunca
están en la calle. El mundo
que si se ve es el mundo de los obreros de la construcción
y vendedoras de comida, un mundo que nunca se cruza con
el otro, el de los “habitantes”. Este modelo,
gestado y desarrollado en plena vigencia de las políticas
neoliberales, sigue siendo exhibido como un modelo “exitoso”
por los actuales gobiernos de la ciudad y de la nación.
Esto ocurre a pesar de que el gobierno de la ciudad ya
no depende de la Nación, que ambos gobiernos tienen orientaciones
político-ideológicas distintas, y que el gobierno nacional
ha buscado distanciarse notoriamente de las políticas
neoliberales de la etapa anterior.(14) En este
escenario, es interesante notar que la Corporación Puerto
Madero no sólo sigue siendo sostenida por ambas instancias
de la administración pública sino que además busca exportar
su know how a otras ciudades y a otros países.(15) Desde
la óptica pública, Puerto Madero se concibe como un símbolo
de la ciudad, cuyo éxito radica en las cifras redondas
del negocio inmobiliario: todos los terrenos fueron vendidos
en un tiempo corto, la superficie construida ha alcanzado
los 550.000 metros cuadrados, la población ha ido en aumento
y la urbanización atrajo inversiones millonarias de modo
sostenido a pesar de la crisis económica argentina de
2001-2003 y de la actual crisis financiera internacional.
Sin
embargo, hay una cuestión de fondo que no se discute ni
se transparenta a la ciudadanía: el verdadero monto y
aplicación de los fondos recaudados por la Corporación.
Esto es objeto de reclamos por parte de organizaciones
de la sociedad y de algunos sectores dentro de la propia
administración local (legisladores de la oposición y defensoría
del Pueblo). La legislación municipal establece claramente
cuál debe ser el destino de los fondos recaudados, pero
hay acusaciones acerca de que eso no se cumple.(16)
Los balances de la Corporación
no son de fácil acceso, aunque el del 2009 está disponible
en el sitio web, y las demoras
en su presentación han sido observadas por los órganos
auditores. Aún
sin disponer de las cifras oficiales, se sabe que la venta
de suelo fiscal urbanizado exigió fuertes inversiones
públicas en infraestructura, las que resultaron fundamentales
para atraer las inversiones privadas. Pero, además, una
vez vendido el suelo y construido los inmuebles, la Corporación
tomó a su cargo el mantenimiento de los espacios públicos
(calles, plazas, iluminación, semaforización y espacios
verdes). Realizó también una importante inversión en la
aledaña Costanera Sur, fuera de su jurisdicción, con la
lógica de que no podía existir un espacio degradado junto
al este espacio exclusivo de la ciudad. A estas inversiones
hay que agregar el costo de sostenimiento de la propia
Corporación; los sueldos y honorarios de sus empleados,
así como los gastos de funcionamiento de sus exclusivas
oficinas en el propio Puerto Madero. En
suma, puede decirse que el modelo Puerto Madero tiene
tres ingredientes que cuestionan fuertemente la legitimidad
de su “éxito”: 1) las tierras y edificios públicas que
eran un patrimonio de toda la ciudadanía han sido vendidas
a un reducido grupo de promotores inmobiliarios, inversores
y usuarios de muy altos ingresos; 2) las plusvalías captadas
por el sector público a través de esta operación, han
sido aplicadas en el mismo sitio, con lo cual las inversiones
públicas terminaron beneficiando principalmente a los
usuarios de este barrio y reforzando la diferenciación
socio espacial los otros barrios de la ciudad que no reciben
inversiones ni privilegios equivalentes; 3) el organismo
a cargo de ejecutar el modelo actúa como una empresa privada
que administra bienes públicos sin rendir adecuadas cuentas
a los entes que deben salvaguardar el interés público
general. Proyecto
Retiro El
Proyecto Retiro es un proyecto frustrado. En este caso,
al igual que el Puerto Madero, las tierras también pertenecen
al Estado Nacional que las administra a través del Onabe. Fue presentado por el Estado Nacional como uno de los
más ambiciosos emprendimientos inmobiliarios de la historia
de la ciudad, que generaría inversiones por un valor de
1.000 millones de dólares y crearía un nuevo entorno en
el lugar más codiciado de Buenos Aires: el área de Retiro.
La propuesta inicial consistía en reestructurar las estaciones
terminales de transporte ferroviario para poder liberar
unas 130 hectáreas que serían destinados a nuevos usos
jerárquicos: un moderno centro de transporte público,
edificios comerciales y zonas residenciales de alto estándar,
centros culturales, hoteles de nivel internacional, y
espacios verdes (Cuenya, 2004). La
primera propuesta fue lanzada en 1991 por el Poder Ejecutivo
Nacional. El PEN tenía un interés claro y explícito en
liberar tierras e inmuebles del uso ferroviario para su
venta y explotación con otras funciones. En el contexto
de un fuerte desfinanciamiento público, al menos una parte
de esos recursos se aplicaría al pago de subsidios a los
concesionarios de los servicios ferroviarios de pasajeros
del Area Metropolitana de Buenos Aires; esa obligación
fue contraída con la privatización de los ferrocarriles
en el marco de la reforma del Estado.(18) En
consecuencia, el esquema funcional y urbanístico de esa
primera propuesta reflejó una ecuación económica favorable
para el Estado Nacional. Dejaba la mayor cantidad de tierras
libres para el re-parcelamiento
y su venta a desarrolladores privados, trasladando la
estación de trenes del ferrocarril Mitre (la estación
más próxima a la valorizada Av. Libertador) y dando por
sentada la erradicación de la villa 31, la más antigua
de la ciudad. Esta propuesta, no sólo confrontó con los
intereses de la villa 31, que acredita una larga historia
para permanecer en el sitio, sino que también recibió
una oleada de críticas por parte de un amplio espectro
de actores sociales, incluyendo al órgano legislativo
del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Por ello el
proyecto debió ser re-definido. Una segunda
versión fue elaborada a partir de un concurso nacional
de ideas, en el que participó activamente la sociedad
de arquitectos. Las bases del concurso marcaron un importante
re-direccionamiento del proyecto original del Estado Nacional,
en varios sentidos: 1) se definió la vinculación ferroviaria
de Retiro con el Puerto y se prohibieron los edificios
de oficinas tal como proponía el proyecto original; 2)
se buscó garantizar las obras ferroviarias antes que el
desarrollo urbanístico; 3) se estableció que la mayor
parte de la superficie debía destinarse a espacios públicos
y áreas verdes. Pese a estas positivas orientaciones,
las bases del concurso no cuestionaron la solución del
transporte ferroviario del proyecto oficial (en cuanto
a la disposición funcional y territorial de las terminales
de trenes) y tampoco aludieron a la presencia de la villa
31 y a la necesidad de plantear una solución sus miles
de habitantes localizados en el área por varias décadas.
Más bien se dio por sentado que la Municipalidad debía
ocuparse de sacar a la villa del sitio. La
propuesta ganadora del concurso fue objeto de una nueva
oleada de críticas por parte de un conglomerado de instituciones
y especialistas en transporte, ferrocarriles, urbanismo
y medio ambiente.(19)
Las objeciones centrales fueron:
1) la mala solución técnica del transporte;(20) 2)
el costo exorbitante que suponía tanto la nueva estación
como la reconstrucción de vías principales de circulación,
con sus instalaciones, a lo largo de 4 Km;
3) la pretensión de aprovechar el valor inmobiliario de
una de las reservas más valiosas de la ciudad para construir
ingresos de corto plazo para la “caja” de las finanzas
públicas.
Una
tercera versión del proyecto fue lanzada públicamente
en 2001. La misma fue producto de una nueva iniciativa
del ejecutivo nacional que, para entonces, estaba representado
por nuevas autoridades.(21)
La reurbanización en el área
de Retiro se anunció como un plan a 10 años que seguiría
el modelo adoptado en Puerto Madero. El proceso de producción
del proyecto en esta etapa duró un poco más de 1 año,
al cabo del cual, quedó paralizado. Esta
tercera propuesta fue la que finalmente logró el mayor
consenso social. Sus dos ingredientes fuertes consistieron
en dejar la Estación de Trenes Mitre en su ubicación original
y dejar también la villa 31 en el área, construyendo viviendas
sociales para sus habitantes. La propuesta recogió desde
el punto de vista urbanístico las aspiraciones de la mayor
parte de actores involucrados y neutralizó las principales
fuerzas opositoras. Sin embargo, no pudo hacerse compatible
con una ecuación económica aceptable para Nación y Ciudad.
La permanencia de la villa implicaba una baja en el valor
del suelo, lo que iba en contra del objetivo principal
buscado con la intervención. Por otro lado, no se disponía
de recursos suficientes para financiar viviendas sociales
en el área, ya que los fondos que se recaudaran con la
venta del suelo debían permitir las costosas obras de
remodelación ferroviaria (construcción de la estación
de transferencia y otros edificios emblemáticos). Además
de los conflictos entre intereses públicos y privados,
el proyecto Retiro es un ejemplo emblemático de las enormes
dificultades que supone la gestión de este tipo de emprendimiento.
Estas dificultades se hicieron evidentes ante la ausencia
de un liderazgo en la conducción, cuando más de un organismo
debe tomar decisiones claves, cuando no hay compatibilidad
en los intereses de los organismos públicos y cuando tampoco
existe un marco institucional y legal adecuado para una
gestión asociada entre jurisdicciones de distinto nivel. Puerto
Norte Puerto
Norte es una de las intervenciones urbanísticas más importantes
de la ciudad de Rosario en toda su historia. Consiste
en la reurbanización progresiva de unas 100 has, estratégicamente
ubicadas en una zona próxima al área céntrica de la ciudad.
Posee un extenso frente sobre el río, lo que le otorga
un valor paisajístico excepcional. El área se caracteriza
por haber sido un nudo crítico de transporte ferroviario
y portuario. Desde el punto de vista dominial el área
incluye tierras públicas pertenecientes a Estado Nacional
(administradas por el actual ADIF) y tierras privadas
de particulares y empresas. Puerto
Norte es un ejemplo muy interesante de cómo ha ido evolucionando
la perspectiva del gobierno local y la representación
del interés público versus los intereses privados través
de la configuración de sus espacios estratégicos. Desde
la década de 1960 la ciudad, a través de sus planes, ya
le había asignado al área un destino básicamente de espacio
verde público. Esto es importante porque la aspiración
colectiva de abrir la ciudad al río y generar un sistema
regional de espacios verdes públicos fue sostenida por
el los gobierno intendentes socialistas que gobiernan
la ciudad por segundo tercer período consecutivo, desde
1995 hasta la actualidad. En la
década de 1990, en un contexto de plena vigencia de políticas
neoliberales, escasez de recursos públicos, disposición
del Estado Nacional para comercializar el suelo desafectado
de usos ferro-portuarios, y presión de los desarrolladores
privados para obtener indicadores urbanísticos que les
permitieran re-urbanizar sus predios, el Municipio tomó
dos medidas en defensa del interés público. En primer
lugar, firmó un convenio con la Nación, por el cual, un
40% del suelo de propiedad de la Nación debe cederse a
la ciudad para espacio verde público dentro de los límites
de Puerto Norte. En segundo lugar, frenó una propuesta
presentada por un empresario local para levantar torres,
un campo de golf y un puerto náutico; en su lugar llamó
a un concurso nacional de ideas para generar un plan maestro
en el que deben encuadrarse las propuestas privadas. La
política que se definió para el área, a partir de 2003,
busca promover la inversión privada para ejecutar las
obras, pero ejerciendo la planificación y gestión del
proyecto urbano desde el Estado, de manera de captar los
beneficios generados por el desarrollo urbano para un
desborde de los beneficios sobre las áreas más carenciadas.
Al exponer los lineamientos de esta política, la Secretaria
de Planeamiento manifestó la intención de evitar que los
desarrollos inmobiliarios privados conviertan al río en
un espacio casi privado (como Puerto Madero) y, por el
contrario, exigir la donación de tierras frente a la costa
para parques públicos y avenidas, además de construir
frente a la costa las ramblas y paseos frente al río.
En su exposición de las Ordenanzas de Puerto Norte ante
el órgano legislativo, la funcionaria dijo que no creía
que hubiera otro caso de urbanización en el que se hayan
logrado tantas tierras para uso público (Declaraciones
de la Arq. Mirta Levin a El Ciudadano, 18 de agosto de 2005). (22)
El
problema crítico que enfrenó el municipio para cumplir
con todos los objetivos fue la carencia de instrumentos
específicos que le permitan capturar las plusvalías generadas
en el área en virtud de sus propias actuaciones. La Ordenanza
de Urbanización que dispone Rosario para regular la producción
de suelo urbano es relativamente moderna comparada con
la de otras ciudades (exige a los urbanizadores no sólo
la donación de suelo para obras viales y equipamiento
urbano, sino también la ejecución de esa infraestructura
y la donación de suelo para vivienda social). Sin embargo,
la norma no se adecua al carácter extraordinario de la
valorización del suelo que genera el gran proyecto y a
la importancia de exigir a los agentes privados compensaciones
acordes con esas rentas. Luego
de la ejecución del primer emprendimiento privado, en
una de las unidades de gestión en que fue dividida el
área, el municipio diseñó un nuevo instrumento de gestión
de la economía del suelo: la llamada relación de edificabilidad.
Mediante este mecanismo se exige al urbanizador el 10
por ciento de lo que construya por encima de un valor
base equivalente al que establece el Código Urbano para
la zona aledaña. Esta compensación es un avance en relación
a la Ordenanza de Urbanización. Seria importante, sin
embargo, que el cálculo de la compensación no se base
en el costo de obra sino en los precios del suelo.
Reflexiones
finales Los argumentos
más frecuentes en la literatura sostienen que, por un
lado los grandes proyectos urbanos están motorizados y
modelados por la voracidad de los intereses inmobiliarios
y constructores – a los cuales se suman también el sector
público, en la medida en que éste comienza a orientarse
por una lógica de rentabilidad privada. Por otro lado,
que los principales intereses que se oponen a las grandes
intervenciones son los intereses sociales de los sectores
amenazados o desplazados por la gentrificación. Coincido
en términos generales con esa apreciación pero, a través
de este trabajo, he buscado argumentar lo siguiente: 1)
los grupos de intereses en juego en torno a los grandes
proyectos urbanos contemporáneos conforman una trama mucho
más compleja y diversa que la del simple antagonismo entre
la ciudad como negocio o como valor de cambio y la ciudad
como valor de uso; 2) los intereses económicos no actúan
como un bloque, hay globales y locales, especulativos
y promotores, privados y también estatales; 3) el Estado
tampoco sigue una lógica única, sino que ella depende
de cual se su rol, ya sea como propietario del suelo,
regulador de los usos del suelo o mediador de los conflictos
de intereses entre los demás actores involucrados; 4)
los diversos ejes de poder pueden ir mutando conforme
cambia el contexto, alterando las polaridades clásicas
sociales y perfilando una trama social polimorfa y compleja
que puede comprometer el desarrollo y resultado final
del proyecto. Dicho
de otro modo: el medio ambiente construido está efectivamente
modelado por procesos estructurales que operan en distintas
escalas (la reestructuración económica del capitalismo
a nivel global, la propiedad jurídica del suelo). Pero
además por la acción de agentes individuales y colectivos
que operan con distintas lógicas y poseen diferente capacidad
transformadora: el gobierno con su orientación política,
los equipos técnicos con sus planes y herramientas urbanísticas,
las entidades profesionales con sus visiones sobre la
ciudad, las organizaciones políticas y barriales con sus
movimientos de defensa de sus lugares. Como sostiene
Harvey, el proceso urbano es un canal esencial del uso
del excedente, por lo que instituir una gestión democrática
sobre su despliegue geográfico es un derecho a la ciudad
(Harvey, 2008). Frente a los grandes proyectos no basta
sólo con oponerse retóricamente a su lógica. Es importante
evitar que la utilización del excedente a través de la
administración pública favorezca al capital corporativo
y a las elites dominantes en el proceso urbano. Es fundamental
crear instrumentos que permitan a los municipios gravar
fiscalmente esos excedentes y ejercer un control democrático
sobre el destino y aplicación del mismo. En Argentina,
discutir sobre grandes proyectos requiere, además, poner
bajo la lupa la política que desde la década de 1990 lleva
adelante el estado nacional, a través de un ente espacialmente
creado para la venta de suelo y activos de empresas públicas
privatizadas; y que ha venido actuado como un verdadero
operador inmobiliario privado sin consulta ni control
ciudadano. Notas (1)
Esta brecha de renta es plusvalía urbana, entendiendo
por tal la diferencia entre el precio de compra del terreno
y la renta del suelo correspondiente a su uso final. Se
trata de una valorización territorial que ocurre durante
la tenencia en propiedad de determinado suelo. (2)
El constante aumento en los precios de las viviendas en
las principales ciudades del mundo estuvo alentado también
por la baja en las tasas de interés en un contexto de
gran liquidez a nivel global, que movilizó hacia el mercado
de bienes raíces un enorme flujo de dinero. Por supuesto
que la especulación que motorizó las aberrantes estrategias
en el sistema financiero de los países centrales terminó
por la llevar al derrumbe la burbuja inmobiliaria y la
economía global. (3)
Las unidades en construcción se ofrecían bajo las siguientes
condiciones de pago: 25 a 30% del precio total debe pagarse
en el momento en que se arregla el negocio. Entre 40 y
50% se paga en cuotas durante la etapa de la construcción,
y el saldo se abona al finalizar la obra (wwww.realestateaneconomy.com,
abril 2005) (4)
Los mayores valores se registraron en dos proyectos desarrollados
por Faena Propiedades: El Aleph, con un valor de U$S 5,400 por metro cuadrado y Los Molinos con U$S 4,500. (5)
En
esos años, el sistema bancario no estuvo en condiciones
de afrontar los compromisos en dólares generados en la
etapa de la convertibilidad (1991/2001) cuando la relación
peso dólar era 1$ = 1 u$s. (6)
Hacia 1996 la Corporación Antiguo Puerto Madero puso en
marcha la segunda etapa del plan de urbanización, para
desarrollar el Sector Este de Puerto Madero. Con una superficie
mucho mayor que la del oeste, requirió importantes obras
de infraestructura, tanto para las aperturas de calles,
como para las correspondientes redes de servicios. La
superficie construida abarca aproximadamente 1.500.000
m2 cubiertos (www.puertomadero.com). Edificios de este
sector son: Torres River View, Edificios Terrazas de
Puerto Madero, Santa María del Puerto, Madero Plaza, Torres
Le Parc, Torre El Mirador y Torre El Faro. (7)
Por
ejemplo, en las oficinas Dique 4 en Puerto Madero, el
estudio de arquitectura MSGSSS derivó el diseño de fachadas
a las empresas CG SA (Centro Generador de Soluciones Arquitectónicas)
e Hidro Building
System para sus productos Technal.
La gerenta de CG SA explicó: “Cada pieza de Technal
tiene un complejo desarrollo de tecnología que ofrece
una garantía total de su perfecto funcionamiento”. El
gerente de venta de Hidro Building
System agregó que, “El sistema
de carpintería instalado en el Dique 4 incluye ruptura
de puente término en el aluminio del Curtain Wall y de las ventanas,
solución que aún no ha sido desarrollada a nivel local,
y esa fue la ventaja clave para que el comitente IRSA
y los proyectistas se decidieran por los productos Technal“.
(El Cronista Comercial, 21/5/2009) (8)
Es una empresa financiera internacional cuyo capital accionario
está integrado por Standard Bank
London Holdings Plc 75% y Holding W-S de Inversiones SA 25%. (9)
Otros hoteles en la zona son el Hilton, Faena Hotel, Hotel
Madero y el Universe, todos
del más alto nivel. (13)
Esta observación no contempla el daño ambiental que podría
causar el avance desmesurado de torres sobre la Reserva
ecológica adyacente al área. Esto ha sido motivo de denuncias
por parte de organizaciones ambientalistas y defensoría
del Pueblo de la Ciudad. (14)
En Puerto Madero, el Estado Nacional integra junto con
el gobierno de la ciudad de Buenos Aires una sociedad
anónima, la Corporación Puerto Madero, especialmente creada
para llevar adelante el proyecto de venta y reurbanización
de 170 hectáreas originariamente pertenecientes al puerto.
En este ente mixto que es la Corporación Puerto Madero,
el representante del gobierno de la ciudad de Buenos Aires
proviene del mundo empresarial y el delegado del gobierno
nacional es el mismo funcionario que promovió el proyecto
hacia fines de los 80s. Actualmente la Corporación está
dirigida por Eugenio Bread (ex directivo de Philip Morris)
designado por el Jefe de Gobierno de la ciudad, Mauricio
Macri, y por el Arq. Alfredo Garay, designado por el gobierno
nacional para conducir la Corporación. Garay fue Secretario
de la Planeamiento de la ciudad y actor clave en la gestación
y ejecución de Puerto Madero durante la presidencia de
Carlos Menem. (15)
Mendoza en Argentina, así como Barranquillas en Colombia
y Asunción en Paraguay contratarán a la Corporación Puerto
Madero para llevar adelante proyectos semejantes en zonas
ferroviarias y frentes costeros. (16)
La Ordenanzal
n. 44.945, de 1991 establece: "La Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires distribuirá el total de las
utilidades producto de su participación en la Corporación
Antiguo Puerto Madero de la siguiente forma: 50% planes
de vivienda canalizados a través de la Comisión Municipal
de la Vivienda, 23% a obras en área de educación, 25%
a obras en área de salud y 2% destinado a obras en la
actual reserva ecológica". (17)
Un minucioso estudio sobre el proyecto
Retiro puede verse en Cuenya
(2001) y Cuenya ( 2006). (19)
En primer término fue la Fundación Instituto Argentino
de Ferrocarriles (una ONG dedicada a la promoción de los
ferrocarriles en Argentina) la que convocó a firmar una
declaración pública en contra del Proyecto Retiro. Luego
una consultora especializada en ingeniería del transporte
(ATEC ingenieros consultores) profundizó los cuestionamientos
y elaboró una propuesta alternativa a la oficial. (20)
Se objetó el hecho de que la solución
propuesta implicaba construir una nueva estación de trenes
desactivando la estación del Mitre, apreciada por su correcto
funcionamiento y valor patrimonial. También se cuestionó
la inadecuada conexión del ferrocarril con el subterráneo.
(21)
El triunfo del partido de la Alianza en las elecciones
nacionales supuestamente significaría el fin de las políticas
neoliberales que había instrumentado el anterior presidente
Carlos Menem. Sin embargo el nuevo gobierno debió terminar abruptamente
el mandato junto con la estrepitosa crisis económico y
social que atravesó la Argentina de 2001-2002, con la
salida del anterior régimen de la convertibilidad. (22)
Es importante observar que para evitar
el avance del proceso de re-desarrollo en un barrio aledaño
de clase media y sectores de origen obrero, se ha aprobado
una normativa que prohíbe la construcción de torres sobre
las avenidas y desestimula la
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