conocimiento, reflexiones y miradas sobre la ciudad
revista digital de aparición mensual - año 1 - número 2 - diciembre de 2002        

Proyectos de las ciudades

Portal Bicentenario: Santiago y la Reforma
Recuperación de un antiguo aeropuerto y políticas de integración territorial en la capital chilena

 

café de las ciudades agradece a Pablo Trivelli su generosa e importante colaboración, que hizo posible la realización de esta nota.

Las metrópolis latinoamericanas han sido escenario de grandes proyectos urbanísticos en la última década. Se trate de la renovación de centros históricos, de la recuperación de frentes costeros, del tratamiento de vacíos urbanos o de áreas industriales degradadas, los proyectos y las realizaciones han generado un intenso debate sobre las variables que plantea cada intervención. El rol del Estado como redistribuidor de riqueza y la recreación del espacio público, grandes negocios inmobiliarios y reconversión productiva, operaciones de prestigio y gentrificación, marketing urbano y festivalización de la ciudad contra participación ciudadana y desarrollo sostenible, dialéctica u oposición entre proyectos parciales y plan general, etc. Estas discusiones no son un mero reflejo de las que acompañan las intervenciones en las grandes ciudades europeas o norteamericanas, sino que presentan rasgos propios, característicos de la compleja realidad de estas ciudades del Sur, tan estimulantes en su riqueza cultural como desgarradoras en su creciente desigualdad y enfrentamiento social.

En este contexto regional, este número de café de las ciudades presenta el proyecto del Portal Bicentenario, el ambicioso programa de renovación urbana de un área aeroportuaria obsoleta en Santiago de Chile. El proyecto es de interés por sus propias características específicas, pero especialmente por su relación con tres temas más generales:

  • Su inserción en el Plan de la Reforma Urbana, un programa del gobierno nacional chileno que involucra a 26 ciudades del país y que representa una toma de posición afirmativa de una autoridad central acerca de la entidad propia de los problemas urbanos como asunto de interés estatal.
  • La decisión de renovar un área aeroportuaria con problemas de operatividad, un tema que cobra importancia creciente en la agenda de las principales ciudades del mundo, y que podría convertirse en un futuro en una tendencia similar a la de las renovaciones de frentes acuáticos en los '80 y '90.
  • La compleja dinámica política y urbanística del crecimiento de Santiago, con implicancias sobre la gobernabilidad metropolitana, el funcionamiento de la ciudad y las tendencias de segregación y fragmentación social.

Una ciudad fragmentada

Santiago de Chile, la ciudad del Portal Bicentenario, está emplazada en un valle en las estribaciones de la Cordillera de Los Andes. La capital chilena fue fundada al pie del cerro Huelén (hoy Santa Lucía, un atractivo parque "vertical" y mirador de la ciudad), y sobre el eje del turbulento río Mapocho, cuya bifurcación permanece hoy como la avenida estructurante de la ciudad: la Alameda. Esta ubicación encerrada entre montañas es condicionante de uno de sus principales problemas en la actualidad: la contaminación atmosférica, originada en especial en la circulación automotriz, cuyos gases de combustión no son barridos por los vientos como ocurre en ciudades costaneras o de llanura.

El ordenamiento administrativo de la región es muy complejo, sin autoridad metropolitana, y con muchas interferencias entre los poderes locales y el gobierno central. Tras la intencionada división administrativa de 1981 (realizada de acuerdo a curiosos criterios de "homogeneidad social"), hoy la metrópolis está compuesta por 34 municipios.

Entre ellos, el de Santiago es uno más. Con 230.000 habitantes, menos que las comunas metropolitanas de La Florida, Maipú y Puente Alto, la comuna central no llega al 5% de la población metropolitana, aunque recibe diariamente la visita de 1.800.000 commuters. Su organización espacial presenta un triángulo central que alberga las funciones de gobierno, negocios y servicios, y un sistema de barrios mixtos, con identidad propia, en los cuales la vivienda coexiste con actividades económicas. Cuenta con 230 hectáreas de áreas verdes, incluyendo el Parque O'Higgins, el Club Hípico, la Quinta Normal, el Parque Forestal, el Cerro Santa Lucia y los recientes Parque Almagro y Parque de los Reyes.

Según los investigadores Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda, la hipótesis de la segregación social del espacio urbano (esencial para comprender la compleja dinámica de Santiago) "encuentra asidero empírico en el pensamiento y las propuestas de las dos figuras que probablemente más influyeron sobre el desarrollo de la ciudad en el periodo de suburbanización de las elites: el intendente Benjamín Vicuña Mackenna, impulsor hacia 1872 del primer plan de transformación de Santiago, y el urbanista vienés Karl Brunner, contratado desde 1929 por el gobierno para formular un plan de modernización urbana. Cuando aún las elites no comenzaban su éxodo hacia la periferia nordeste, el intendente Vicuña Mackenna formuló el programa ideológico del urbanismo santiaguino que mejor las interpretaría. Propuso un "camino de cintura" que definiría "la ciudad estableciendo los límites propios de ésta, creando la ciudad propia, sujeta a los cargos y beneficios del municipio, y los suburbios, para los cuales debe existir un régimen aparte, menos oneroso y menos activo". El Intendente buscaba marcar clara diferencia entre la "culta capital de Chile", "el Santiago propio, la ciudad ilustrada, opulenta, cristiana" y los "arrabales", "inmensa cloaca de infección y de vicio, de crimen y de peste, un verdadero potrero de la muerte...".

Desde los años 30 y 40 del siglo XX, el centro de Santiago ha perdido población (desde el medio millón registrado al comienzo de ese período), en especial de las clases más acomodadas, que invirtieron su anterior preferencia por los sectores del oeste y se trasladaron al oriente de la ciudad. Hacia el barrio alto, en el doble sentido de su pertenencia social y de su nivel geográfico, sobre las estribaciones de la cordillera. Providencia y las Condes son las ciudades jardín consolidadas como residencia de los sectores acomodados, aunque en los 80 y 90 la expansión continuó hacia el este, hacia barrios como Vitacura, El Golf, La Reina, y Lo Barnechea.

Rafael Otano Garde señala que "Santiago Centro adquirió muy mala prensa. Se afianzó la opinión de que la capital era un lugar feo, ruidoso, contaminado e inseguro. Se lo consideraba el receptáculo de lo decadente, de lo pasado de moda, del mal gusto. Se cayó en la caricatura: el río Mapocho fue asociado con la suciedad, el cerro Santa Lucía con la violación y el hurto, la Quinta Normal con la marginación y la pobreza".

Recién en 1985, un terremoto evidenció el deterioro de los barrios más antiguos y se creó la Corporación para el Desarrollo de Santiago, cuya finalidad era revitalizar la comuna después del desastre. Con la reinstalación de la democracia en marzo de 1990 la Municipalidad encaró un plan de desarrollo urbano a fin de repoblar y reanimar la comuna. Se estimuló la participación ciudadana mediante la convocatoria de cabildos abiertos y la creación de los "Comités de Adelantos" por barrios (instrumentos de gestión para los proyectos). Como parte de estos programas se arregló y equipó el setenta por ciento de los quinientos treinta y seis pasajes y cités, casas colectivas sobre patios y corredores, que se encontraban en condiciones muy precarias de habitabilidad. En la actualidad se considera posible un programa de repoblación del centro de Santiago que permita llegar a 350 mil habitantes en la segunda década de este siglo.

El área metropolitana de Santiago se ha extendido sin limitaciones sobre una amplia periferia, hasta alcanzar una superficie de 50.000 hectáreas, y alberga a 5 millones de personas. Gran parte del crecimiento territorial (15.000 hectáreas) se ha producido en los últimos 10 años. El arquitecto Constantino Mawromatis sostiene que "la suburbanización generada en las últimas dos décadas, controlada en gran medida por fuerzas especulativas, podría verse como una importación irreflexiva de un modelo ajeno. Frente al creciente protagonismo de los EE.UU. en la política y economía internacional, el crecimiento de países en vías de desarrollo como Chile, está sujeto en gran medida a modelos probados y consolidados en Norteamérica. Ello ya se puede apreciar en la modalidad de crecimiento suburbano por sumatoria de predios agrícolas, que se está efectuando hace un par de décadas en la periferia urbana de Santiago, y también en diversos proyectos inmobiliarios - oferta de una segunda vivienda, para recreación- en las costas de Chile central". Valparaíso, el principal puerto chileno, y las playas de Viña del Mar, Reñaca y Con Con se encuentran a unos 100 kilómetros de Santiago.

Jorge Ortiz Véliz, del Departamento de Geografía de la Universidad de Chile, señala que en el último período censal se registró en la Región Metropolitana de Santiago un cambio de población entre comunas de 855.381 habitantes, mayoritariamente del centro a la periferia.

En el origen de esta expansión, además de los factores comunes a procesos similares en otras ciudades del mundo, es fundamental el impacto de las políticas de liberalización del suelo urbano adoptadas durante la dictadura militar. Según Francisco Sabatini, "la temprana y radical liberalización de los mercados urbanos chilenos tuvo consecuencias inesperadas en los precios del suelo y en la segregación residencial en Santiago: los precios del suelo ha crecido persistentemente desde la eliminación de la norma sobre "límites urbanos" y otras reformas en 1979; y la segregación ha reducido su escala geográfica en importantes áreas, debido a la acción del robusto sector inmobiliario privado surgido en los años ochenta. Se trata de dos fenómenos de relevancia para el desarrollo urbano, en general, y que tienen un impacto directo en el grave problema de la pobreza urbana, en particular: los precios del suelo condicionan el acceso de los pobres al suelo; y el patrón de segregación residencial, sus perspectivas de integración social".

En 1999, el Presidente de la Cámara de Diputados, Carlos Montes decía en un Seminario Internacional "¿Cuántos de los objetivos de 1979 se han cumplido? Con el tiempo se fue constituyendo el importante sector inmobiliario privado que tenemos hoy, con capacidad de realizar enormes inversiones y proyectos. También se cumplió el objetivo de liberar el crecimiento urbano a las iniciativas de los particulares. Sin embargo, otros objetivos mencionados distan mucho de haberse cumplido: los precios del suelo siguieron subiendo y los grupos pobres no se vieron beneficiados como se pensaba. La política de subsidio habitacional ha sido, sin duda, afectada por el encarecimiento de los terrenos".

La política de vivienda social adoptada por el gobierno militar consistió en redirigir hacia la demanda los subsidios que el Estado otorgaba tradicionalmente a la oferta de vivienda, mediante la entrega de vouchers a las familias de grupos medios y bajos. Estos vouchers son usados en el mercado para adquirir viviendas producidas por firmas privadas. El mayor éxito de esta política ha sido que la producción de nuevas unidades ha superado el ritmo con que aumenta el déficit habitacional. Sin embargo, según Sabatini y Arenas, "tal logro ha sido alcanzado a costa de unidades de mala calidad y muy pequeñas. Esta política, popularmente conocida como subsidio habitacional, ha mantenido la larga tradición de acción estatal en provisión de vivienda social, lo que incluye un efecto de segregación espacial de los pobres en la periferia peor equipada y servida de las ciudades chilenas".

La liberalización alcanzó también a las líneas de autobuses, que de esta manera acompañaron el proceso de dispersión territorial, como así también la intención de transformar empleados del Estado en empresarios del transporte público. Según Sabatini y Arenas, "en materia de transporte público urbano, el gobierno militar adoptó una política de libertad de recorridos, reemplazando la antigua práctica de diseñar los recorridos por parte del gobierno. Hoy prácticamente todos los puntos de la ciudad son cubiertos por estas empresas privadas". Por su contribución a la congestión y a los severos problemas de contaminación del aire de Santiago, los gobiernos democráticos han ido adoptando una serie de medidas restrictivas, como la prohibición de circulación de vehículos de cierta antigüedad, y un esquema de licitación de recorridos de buses con derecho de uso de las vías principales de la ciudad.

El surgimiento de las centralidades fundadas en shopping malls determinó una paradójica concreción de las propuestas de descentralización que se manejaban durante el "intervencionismo" estatal en materia de urbanismo. Según Sabattini, "los subcentros, en el cruce de las vías radiales de acceso a la ciudad con el anillo de circunvalación Américo Vespucio, o a lo largo del eje principal este - oeste de la ciudad, lo mismo que las nuevas áreas industriales, están diversificándose a través de la inclusión de oficinas, vivienda en altura y servicios públicos. Los subcentros están acortando los viajes al comercio, al trabajo y a otros servicios para importantes contingentes de la población urbana, al mismo tiempo ofreciendo nuevos espacios públicos o semi-públicos donde están confluyendo personas de diferente condición social".

Según María Elena Ducci, el mall Plaza Vespucio de la comuna La Florida, localizado al sur de la mancha urbana en lo que originalmente era una zona popular, ha dado origen a un proceso de gentrificación, atrayendo cada vez más a sectores medios, influyendo en la elevación de los costos del suelo y aumentando la calidad del tipo de construcción que se instala a su alrededor. Algo similar está ocurriendo en la periferia este de la capital en torno al nuevo mall Plaza Oeste de Maipú, y en el centro histórico, un edificio de menores dimensiones (el mall del Centro), ha permitido devolver vida a áreas que estaban en pleno proceso de decadencia.

Esta descentralización alcanza también a la oferta de oficinas, con el surgimiento del "Sanhattan", en Las Condes. Según Ducci, "el Manhattan santiaguino se va gradualmente convirtiendo en un gran subcentro de oficinas, restaurantes y hoteles. A pesar de estar localizado junto al río y al borde de una de las principales vías expeditas de la capital (Costanera), Sanhattan está generando enormes problemas de congestión y de estacionamiento, siendo fuertemente criticado, además, por ser producto de una agregación de edificios altos sin la menor planificación de espacios comunes y sin relaciones con la zona comercial cercana".

Al sintetizar las consecuencias de estos procesos, Alfredo Rodríguez y Lucy Winchester sostienen que "la ciudad muestra una diversidad de rostros con distinto signo. Algunos muestran inequívocamente los éxitos económicos; otros parecieran empinarse, pero sin lograrlo; otros se han quedado definitivamente al margen de tales logros: Santiago es una ciudad con una gran segregación socioeconómica. Los grupos de más altos ingresos se encuentran en sólo 6 de las 34 comunas. Por su parte, los grupos de menores ingresos aparecen en sólo 20 comunas. La calidad de la infraestructura básica y de los servicios públicos es muy diferente entre distintos barrios o sectores de la ciudad. Estas situaciones, que se han generalizado en la sociedad chilena, han alcanzado mayor gravedad en los sectores pobres. Para citar un caso, la erradicación masiva y forzada -en los años 80, durante la dictadura militar- de cerca de 180 mil habitantes de asentamientos precarios (campamentos) en el Gran Santiago: fueron literalmente sacados de sus comunas de residencia y reubicados en la periferia de la ciudad, en lugares determinados por las autoridades, especialmente en el lado sur. Hasta el día de hoy, estas erradicaciones representan un problema de desarraigo y pérdida no sólo de los espacios físicos conocidos, sino del espacio social, y de la posibilidad de refugio en espacios percibidos como protectores y protegidos. La estrategia de inserción en un mundo global que ha seguido Chile, hace imprescindible contar con una metrópolis acorde con las exigencias de la competitividad del país. Una metrópolis con severa segregación social afecta tarde o temprano su gobernabilidad y su seguridad".

El Portal Bicentenario

En esta realidad con matices tan contradictorios, el proyecto Portal Bicentenario debería ser un ejemplo emblemático de reconversión de vacíos interiores urbanos. Según sus promotores, el proyecto Portal Bicentenario "pretende aprovechar la oportunidad de reconversión urbana que surge a partir del cierre del aeropuerto de Los Cerrillos, un terreno de 245 hectáreas que por sus dimensiones y su localización permitirá desarrollar un proyecto de alto impacto en la ciudad". Además de su localización específica, y en la medida que se levanten las restricciones que condicionan el funcionamiento del aeropuerto, el proyecto abre un amplio frente de desarrollo potencial que abarca unas 2.000 hectáreas hacia el sudoeste de la ciudad (como hemos visto, su zona más postergada): "Portal Bicentenario está en el vértice de estas transformaciones, por lo que debiera tener un impacto sustantivo en el desarrollo futuro de la ciudad".

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) pretende aprovechar la oportunidad que ofrece este gran terreno para desarrollar un proyecto que, siendo autosustentable en lo económico y financiero, no se oriente en función de la maximización del lucro o de las plusvalías. En cambio, se propone aumentar la dotación y la calidad de los espacios públicos, los servicios públicos y los equipamientos comunitarios a fin de garantizar la calidad de vida de los residentes y un mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de todo el entorno. Se trata de responder de la mejor forma posible a las necesidades en materia de salud, deportes y recreación, equipamiento comercial, transporte, y muy especialmente en materia de educación: todas las personas que habiten en Portal Bicentenario podrán tener acceso a educación de calidad en su propio barrio, de cumplirse los objetivos. La calidad de los servicios comunitarios deberá ser uno de los elementos distintivos del proyecto Portal Bicentenario, y por lo tanto un elemento de identidad y de atracción de la demanda residencial hacia este nuevo frente de desarrollo metropolitano. De esta forma, se espera que la inversión en infraestructura y servicios actuará como freno a las tendencias de segregación que afectan el desarrollo urbano de Santiago.

El Concurso de Ideas

Como primera operación proyectual se realizó un concurso de ideas para el área. Los proyectos ganadores de los tres primeros premios son una base referencial para lo concerniente al programa, ocupación del espacio, continuidad del tejido urbano y espacios públicos. Todos coinciden en constituir a los parques y espacios públicos como elementos estructuradores del proyecto, por sus dimensiones y emplazamiento. En estos proyectos se plantean uno o más parques centrales estructurando un corredor verde y abierto en el eje actual de la pista, además de espacios verdes que crean un paisaje interior. Las bases del concurso establecían un requisito mínimo de 33% de la superficie destinada a espacios de uso público (plazas, parques, calles), mientras que los proyectos ganadores aumentan esta superficie a un 45 y hasta 55%. También hay indicaciones en cuanto a la forma de los parques a fin de maximizar el acceso del público. De todas formas, los promotores exigen para el desarrollo del proyecto la previsión acerca de una adecuada administración y mantención de los espacios públicos en el tiempo, "a fin de evitar la penosa situación de deterioro que afecta a algunos sectores de la ciudad, con el consecuente deterioro en la calidad de vida y en la imagen de muchos barrios".

Los proyectos proponen también una vialidad troncal en el sentido norte - sur y este - oeste, conectando el proyecto con las comunas vecinas, en procura de "aprovechar y potenciar la conectividad urbana y regional de esta localización privilegiada". Vías y medios de transporte deben constituir elementos estructuradores del proyecto definitivo, lo cual incluye ciclovías y circuitos peatonales. El acceso a autopistas concesionadas de carácter metropolitano y regional, y el desarrollo de un sistema de transporte público masivo, constituyen un gran atractivo para los futuros residentes, pero también para el desarrollo de actividades y funciones productivas y de servicio que sean compatibles con la vida residencial y el desarrollo integral del proyecto. Como "imagen objetivo", se procura una proporción entre uso de suelo residencial y no residencial similar a la que tiene la ciudad en su conjunto, con los ajustes y adaptaciones necesarios para gestionar esta diversidad funcional. Se procura como mínimo una densidad bruta de 150 habitantes por hectárea, lo cual implica la construcción de entre 12.000 y 15.000 viviendas. El MINVU ha establecido un rango para el precio de las viviendas a desarrollar, con el objetivo de privilegiar la implantación de hogares de clase media "en toda su diversidad". Algunas edificaciones existentes en el área, como Museo Aeronáutico, el edificio del terminal de pasajeros del aeropuerto y el edificio del Comando Logístico de la Fuerza Aérea, se deberán mantener. El destino de las demás edificaciones y mejoras dependerá de las decisiones y necesidades de proyecto.

 

El proyecto premiado en primer lugar, realizado por Cristian Ulloa y Ruben González, lleva el nombre de La Ciudad del Viento. Propone una red de infraestructuras básicas, dispuestas sobre tres franjas longitudinales en el terreno, que siguen el sentido de los vientos. Cada una contiene actividades diferentes, distribuidas de acuerdo a la oferta urbana de cada sector. Al este, los barrios; al centro un parque productivo y ecológico, al oeste, un parque de actividades. Al sur, un anfiteatro, espacio para la música y para las artes, lugar que traslada el sonido a todo el conjunto. Pipas de viento se levantan en la zona de encuentro con el agua, en "La Plaza de los Sonidos". Al norte, el patio de dos volúmenes que delimitan el extremo del proyecto hacia la Avenida Departamental, da fin al recorrido del viento en el conjunto. Centros de capacitación y un centro de PyMEs dan origen a un espacio del fomento de la iniciativa, "La Plaza de las Banderas". En el centro, donde habría una laguna que toma su máximo ancho y el viento es acelerado por el efecto térmico de la superficie de agua, se plantea "La Plaza de los Molinos", en el lugar más representativo del potencial ecológico de la propuesta. Al oriente de la plaza, la casa del Presidente de la República se enfrenta al edificio del Auditorio Civil, lugar de conferencias y actos públicos. También habrían un teatro metropolitano, museos, centro cívico, equipamiento deportivo, consultorios, industria inofensiva y de reciclaje, oficinas de empresas, comercio y el Comando Logístico de la FACH, que se alternan en un continuo verde, que mantiene baja la temperatura media de la zona, para evitar la formación de una isla térmica que desvíe el paso del viento.

Los instrumentos de gestión

La estrategia de implementación del proyecto deberá prever la utilización de muy variados instrumentos de gestión: estímulos e incentivos a través de mecanismos de mercado, elementos regulatorios (especialmente en lo relativo al uso del suelo) y diferentes modalidades de alianza con el sector privado, como por ejemplo concesiones. En todos los casos, el MINVU reivindica al Portal Bicentenario como un proyecto liderado por el sector público, donde responsabilidad última de las decisiones corresponde al Estado: "esto no solamente condiciona la intención y la dirección del proyecto, sino también el compromiso de ejecución de obras públicas y servicios públicos. Estas obras, que definen en buena medida la esencia del proyecto, se desarrollarán en lo posible a través de mecanismos de asociación con el sector privado, lo cual no significa delegar la responsabilidad de su ejecución. Esto es particularmente relevante pues las inversiones en muchas de estas obras y servicios públicos preceden a los desarrollos inmobiliarios".

El rol del Estado en este proyecto, como orientador de construcción de la ciudad, tiene en cuenta especialmente que la reconversión urbana del aeropuerto de Los Cerrillos "abre un frente de expansión de vastas proporciones" hacia el postergado sudoeste de la metrópolis.

La gestión del proyecto debe potenciar el terreno como activo principal para la generación de capital propio y canalizar los recursos públicos de los programas y proyectos sectoriales (principio de integralidad de la gestión urbana), generando un contexto propicio para que el sector privado se transforme en el principal agente de las inversiones necesarias. El modelo de gestión propuesto debe considerar la definición de mecanismos que permitan la construcción, operación y/o mantención de la infraestructura, equipamiento y espacios públicos que plantea el proyecto.

La participación es uno de los requisitos básicos del proyecto, en procura del fortalecimiento de la acción ciudadana con relación al diseño, construcción, y utilización activa del espacio público que contempla el proyecto. La definición de sus aspectos claves, tales como imagen urbana y su funcionalidad respecto al territorio urbano en que se inscribe, deben abordarse y concitar un consenso amplio. Por eso se requiere la incorporación de mecanismos participativos que involucren al habitante en la etapa de operación del proyecto.

El alcance de la intervención urbana que se plantea, requiere de una aproximación y análisis en cinco niveles:

  • Escala Interregional (macrozona central)
  • Escala Metropolitana
  • Escala intercomunal (Intercomuna Sur Poniente).
  • Escala Comunal (la unidad Aeropuerto Cerrillos y su contexto inmediato y mediato).
  • Escala del proyecto (estructura interna del proyecto y sus conexiones).

Principios de desarrollo urbano para el Portal Bicentenario:

Las bases de licitación para la elaboración del Plan Maestro del proyecto Portal Bicentenario, establecen una serie de principios y objetivos que guiarán la operación. Para el ámbito urbano integral, se pretende una imagen urbana unitaria, con identidad propia, y responder a los fundamentos básicos que sustentan la Reforma Urbana, enfatizando la creación de un espacio urbano orientado a potenciar una alta calidad de vida a todos sus habitantes (residentes y usuarios). Se privilegiarán la diversidad e integración social, y la diversidad funcional, conformando un mix de usos que permita un alto nivel de integralidad urbana, ofreciendo un amplio espectro de posibilidades en el ámbito residencial, de empleo, de servicios, de recreación y en cuanto al transporte público y privado. Se procura el equilibrio urbano, entre una alta intensidad de ocupación del terreno, y una generosa dotación de espacios públicos y áreas verdes, así como la integración espacial y funcional del área de proyecto respecto a su entorno inmediato, mediato y al resto de la ciudad, considerando desde su origen la continuidad de la trama vial, la dotación y calidad del transporte público, el acceso a equipamiento y las variables del transporte y su impacto como factores condicionantes del diseño y desarrollo del proyecto. La estrategia de desarrollo se plantea por etapas, con una velocidad y determinación de niveles de consolidación coherentes con el Plan Bicentenario, en el marco de las posibilidades que otorga el mercado.

La Reforma Urbana Chilena

El Gobierno de Chile, ha sentado las bases de un proceso de Reforma Urbana como una de las siete reformas del Estado. Sus objetivos fundamentales son: mejorar la calidad de vida en las ciudades, dar mayor competitividad a las urbes y al territorio y modernizar la gestión urbana y territorial.

El programa de Reforma Urbana del estado chileno se emparienta con otras iniciativas latinoamericanas que ponen la cuestión urbana en la agenda política nacional, de entre las que se destaca el reciente Estatuto de las Ciudades de Brasil (ver número 1). Esta nueva tendencia implica a la vez una continuidad y una evolución de tendencias anteriores, en especial entre los '50 y los '70, que entendían los problemas de la ciudad en forma sectorial y aislada (vivienda, transporte, programas de educación y salud, asistencia social, etc), al mismo tiempo que de teorías regionales como la de los polos de desarrollo. Representan también una ruptura con la concepción predominante en el último cuarto de siglo, que entendía a los problemas de la ciudad como una cuestión a ser resuelta desde el mercado, en especial el mercado inmobiliario, y la intervención del estado se reducía a las acciones de la autoridad local, con las ambigüedades y equívocos que en América Latina han marcado los procesos de descentralización y subsidiariedad del Estado (en general más proclives a liberar de responsabilidades al Estado central que a poner en práctica sanos principios de cercanía entre la autoridad y el ciudadano). Entre las condicionantes del programa de Reforma Urbana se encuentra la verificación de que "durante las últimas décadas la sociedad chilena ha hecho un enorme esfuerzo por resolver una gran cantidad de demandas sociales y aunque el desarrollo económico ha mejorado las condiciones de vida de muchas personas, se acrecienta un estado de insatisfacción con las ciudades que habitamos".

Mario Tala, Secretario Ejecutivo para la Reforma Urbana, ha escrito un
artículo
sobre la misma para este número de café de las ciudades.

 

El Estado carece hoy de una adecuada estructura institucional para enfrentar la gestión del Desarrollo Urbano. A pesar de los avances aún subsiste una alta dispersión administrativa de funciones, una falta de autonomía local y regional para dirigir el desarrollo urbano y un creciente surgimiento de conflictos de competencia entre ministerios, servicios y gobiernos locales debido a la superposición de leyes y decretos.

Las cinco líneas de acción para la materialización de la Reforma propuestas el documento "Bases para la Reforma de la Ciudad y Territorio" son:

Desarrollo Institucional: Corresponde al grupo de recomendaciones y acciones propuestas para la adecuación de las instituciones a cargo del desarrollo urbano y territorial de Chile, para responder a los desafíos planteados por la Reforma.

Gestión del desarrollo urbano y territorial: Corresponde al grupo de acciones propuestas para mejorar y posibilitar el manejo y gestión del proceso de desarrollo urbano por parte del sector público.

Financiamiento del Desarrollo Urbano y Territorial: Corresponde al grupo de recomendaciones y acciones orientadas a ampliar y mejorar la disponibilidad de recursos financieros para el desarrollo urbano.

Manejo Ambiental Urbano: Corresponde al grupo de recomendaciones y propuestas orientadas a dar expresión al principio de la sustentabilidad ambiental del desarrollo urbano y territorial.

Fortalecimiento de la Participación y la Ciudadanía: Corresponde al grupo de recomendaciones y propuestas orientadas a incorporar la participación de la ciudadanía en la identificación de necesidades, formulación de propuestas e iniciativas, y, ejecución, mantención y control del desarrollo urbano.

El Anillo Metropolitano de Santiago

Un ejemplo de los proyectos para el Bicentenario programados en el marco de la Reforma Urbana, es el Anillo Metropolitano de Santiago, que busca recuperar para el uso de la ciudad los terrenos del ferrocarril (el antiguo cinturón de hierro, iniciativa de Vicuña Mackenna para el centenario) y los terrenos industriales obsoletos que rodean a la comuna de Santiago. El Anillo incluye nuevos proyectos estratégicos, principalmente de espacios públicos y parques, y proyectos de transporte como Metrotren y las acciones para potenciar el uso de las estaciones de Metro existentes.

El plan busca consolidar el límite entre la Comuna de Santiago y sus 12 comunas vecinas, y acrecentar la conectividad y la centralidad metropolitanas, de modo de ampliar el "centro metropolitano" a una superficie mayor, que trasciende a la Comuna de Santiago. Se plantea la posibilidad de que el anillo se transforme en un área de transbordo y amortiguación de los viajes que se generan al centro de Santiago, por lo tanto es posible que en las áreas no servidas por el metro en la actualidad se emplace un servicio de transporte liviano (buses articulados o tranvía), con criterio de "anden urbano".

La renovación de aeropuertos en el mundo

La literatura especializada presenta numerosas interpretaciones acerca de los fenómenos urbanos que induce la localización de aeropuertos: según Peter Hall, estos equipamientos suelen ser el foco de desarrollos metropolitanos de nueva urbanización (en cierta forma, similares al proceso de formación de la edge city), que forman en pocos años centros muy dinámicos desde el punto de vista poblacional y económico.

Pero además de estos fenómenos, en ciertas ocasiones el propio crecimiento de la ciudad, la precariedad de las primeras decisiones originales de localización, la imposibilidad de crecimiento por existencia de barreras naturales o urbanas, etc., determinan la obsolescencia y decadencia de determinados aeropuertos, que en numerosas ocasiones entran en conflicto con sus propios entornos. En Latinoamérica, son muy claros al respecto los casos del aeropuerto de La Carlota en Caracas, del que recientemente el Presidente Chávez anunció su desafectación, o el Aeroparque Metropolitano Jorge Newbery en Buenos Aires, eje de varias polémicas entre funcionarios, profesionales, empresarios y actores de la navegación aérea, y organizaciones vecinales y ambientales.

No resulta fácil la resolución de estas situaciones, ya que la red de relaciones e intereses que desarrolla un aeropuerto (de las empresas, de los pilotos, de los usuarios, de las administraciones locales) tienden a anquilosar en sus ubicaciones aun a los aeropuertos más claramente ineficientes y peligrosos.

Un estudio utilizado durante la concepción del proyecto del Portal Bicentenario (preparado por Yasuyo Nishimura para la oficina de Pablo Trivelli), analiza una serie de experiencias realizadas en el mundo. Entre otros ejemplos de reconversión de aeropuertos civiles y bases militares en diferentes ciudades del mundo, el informe señala los siguientes:

Riem (Munich, Alemania): El aeropuerto internacional de Munich se trasladó a un amplio terreno al este de la ciudad y el terreno del antiguo aeropuerto, de 556 hectáreas a sólo 7 kilómetros del centro de ciudad, se destinó para un recinto ferial (Messe München) con instalaciones para exposiciones y convenciones internacionales, vivienda para 16.000 nuevos residentes, comercio, oficinas, industria, áreas verdes (200 hectáreas), educación, cultura y deporte. Se estima que el proyecto puede generar 13.000 nuevos empleos. El proyecto, promovido por la autoridad local, se desarrolló en varias etapas. En 1990 se realizó un Concurso de Ideas a nivel internacional; en 1991/92 se llevó a cabo un nuevo concurso para el proyecto general y entre 1993 y 1995 se llamó a sucesivos concursos de ideas y proyecto para el desarrollo de las distintas etapas. Para el financiamiento del proyecto se llamó a licitación pública en toda Europa y esta fue adjudicada al Bayerische Landesbank, que constituyó una sociedad responsable de los aspectos organizacionales, técnicos y comerciales en la ejecución de la totalidad del proyecto. Una vez en marcha el proyecto, que se planea concluir en 20 años, la autoridad local contribuirá con la recaudación tributaria y subsidios. Además ejercerá un permanente rol fiscalizador, a través de un consejo ciudadano para defender los intereses de la comunidad.

Un antecedente de este proyecto es el predio donde se ubican las instalaciones olímpicas de 1972 (incluyendo el bellísimo estadio diseñado por Frei Otto), que corresponde al primer aeropuerto civil de la ciudad, abandonado tras la Segunda Guerra Mundial por el traslado del aeropuerto al de München Riem.

Tegel, Tempelhof y Schönefeld (Berlín, Alemania): Actualmente operan en la ciudad tres aeropuertos en forma simultánea: Tegel, el mayor de ellos y de características internacionales; Tempelhof (ambos ubicados dentro del área urbana) y Schönefeld, emplazado en lo que fuera la antigua Berlín Oriental. Por iniciativa del gobierno federal, el estado de Berlin y Branderburg y la autoridad local de la ciudad, se decidió en 1994 construir un nuevo aeropuerto internacional, el Berlin-Brandergurg International (BBI), en terreno del actual aeropuerto de Schönefeld. Esto implica el cierre de Tempehof y Tegel, y la integración de los terrenos a la ciudad. Se ha desarrollado el plan de reutilización del aeropuerto Tempelhof, elaborado por el gobierno local. Según estudios realizados, el terreno cumple una función climática particular en el entorno por lo que deberá ser conservado como un espacio abierto de área verde para la ciudad. Por ello se concibió un plan que consiste en un amplio parque temático relacionado con la historia de la aeronáutica nacional, rodeado de un "anillo edificado" con usos comerciales, culturales, museos y servicios complementarios (Ringboulevard), rodeando el perímetro del recinto. Además se conservará el edificio del antiguo terminal aéreo, por su valor histórico y patrimonial.

Speke (Liverpool, Inglaterra): recuperación de una superficie de 174 hectáreas para crear una nueva zona industrial y comercial que se especializará en la industria automotriz, restauración de varias de las instalaciones existentes para albergar nuevas industrias, y del antiguo terminal aéreo, que será ocupado por un hotel de la cadena Marriott. Se crearán nuevas áreas verdes de uso público, paseo peatonal y ciclovía en el borde costero, restaurantes y otros recintos recreativos. El proyecto es financiado por los gobiernos local y central y por inversores privados.

Fornebu (Oslo, Noruega): El nuevo aeropuerto internacional de Oslo fue inaugurado en 1998. Para definir el destino del terreno del antiguo aeropuerto, emplazado en una península a 9 kilómetros del centro de la ciudad, en un entorno natural privilegiado, se realizaron en los años previos al traslado numerosos seminarios y talleres de debate multidisciplinario, centrados en la sustentabilidad y la preservación de la alta calidad de vida de la ciudad y la región. A partir de esto, surgió la iniciativa de un consorcio privado, Norsk Investforum, para establecer allí una comunidad de investigación e innovación tecnológica de nivel mundial. El proyecto se concibe como un modelo de renovación urbana que combina el desarrollo de actividades empresariales con investigación tecnológica de vanguardia, educación, instalaciones habitacionales (6.000 nuevas viviendas) y culturales. Se espera crear 12.000 nuevos puestos de trabajo. El gobierno noruego aprobó el proyecto e fines del año 2000 y resolvió la venta del terreno y sus instalaciones otorgando un descuento de 5% al valor de mercado estimado.

Kai Tak, Hong Kong: Debido a la creciente demanda del tráfico aéreo se determinó trasladar el Aeropuerto Internacional Kai Tak al nuevo Hong Kong Chek Lap Kok, inaugurado en 1998. El cierre del aeropuerto, ubicado en la bahía de Kowloon, próximo al centro del Distrito Financiero de Hong Kong, permitió desarrollar un plan global de desarrollo del Area Metropolitana (South East Kowloon Development - SEKD). El plan comprende, además del territorio del antiguo aeropuerto, una vasta área portuaria deteriorada y rellenos en la bahía, que suman un total de 403 hectáreas más terrenos rurales incorporados dentro del límite urbano. El proceso de planificación comenzó en 1994 y comprende varias etapas: estudio de factibilidad evaluación de usos de suelo, ingeniería, impacto en el medio ambiente y el paisaje, elaboración de una versión preliminar del plan, consultas públicas, modificaciones al plan original (reducción de la superficie de relleno, acceso del tren urbano y otros medios de transporte público no contaminantes, y sistema de espacios públicos interconectados). El plan contempla áreas residenciales exclusivas y mixtas para albergar a 250.000 nuevos habitantes (un 50% será construido por privados y el otro 50% corresponderá a un programa habitacional público), espacios públicos, nuevo Parque Metropolitano, educación, comercio, industria, servicios y otros.

Enrique Malek (Ciudad de Panamá): El antiguo aeropuerto de la ciudad de Panamá se ubicaba en un terreno en la península Punta Paitilla, sector donde se desarrolló la "ciudad moderna" que constituye en la actualidad el centro financiero y de negocios de la ciudad. La continua expansión urbana requirió trasladar el aeropuerto y actualmente se desarrolla en un amplio sector de la bahía el proyecto para la construcción de la carretera Corredor Sur, que unirá el nuevo Aeropuerto Internacional de Tocuna con el Distrito Financiero, y un gran proyecto inmobiliario, Punta Pacífica. El proyecto es el resultante del modelo que aplicó el Gobierno Central para financiar la construcción del Corredor Sur y disminuir el costo de peaje: el concesionario recibió del Estado como pago parcial el terreno del antiguo aeropuerto de 30 hectáreas y los derechos para rellenar 35 hectáreas en el mar con el objeto de permitir una rápida recuperación de la inversión. El proyecto Punta Pacífica consiste en una comunidad exclusiva de usos mixtos, "una ciudad dentro de la ciudad": centro de oficinas "Parque Corporativo", centro comercial "Pacific Mall", supermercado, el Hospital Punta Pacífico, un hotel 5 estrellas y lujosos condominios residenciales. A pesar de que el proyecto fue aprobado y ya se ha vendido un 75% de los terrenos, uno de los problemas que enfrenta es la oposición de un sector de la ciudadanía debido a la alta contaminación de la bahía, principalmente de materias fecales, y el negativo impacto ambiental que generarían los rellenos, imposibilitando el saneamiento de las aguas.

En Estados Unidos la reconversión de aeropuertos ha sido extensamente desarrollado con innovadoras estrategias y amplia participación ciudadana. Al explicar los casos de reconversión de Bases Aéreas Militares, el informe explica que entre 1988 y 1995 el gobierno federal de los EEUU decretó el cierre de 97 bases militares en todo el país. En la mayoría de los casos, el cierre implicaría un significativo impacto en las comunidades locales, principalmente por la pérdida de un número importante de empleos. "Una adecuada estrategia, tanto a nivel del gobierno federal a través del Departamento de Defensa como a nivel local, con un fuerte liderazgo por parte de los gobiernos locales y privados, permitió convertir el forzado cierre de las bases militares en una importante oportunidad para dar impulso a la renovación y desarrollo de las economías locales". En 1994 se creó un instrumento económico destinado específicamente a apoyar el proceso de reconversión de las bases clausuradas, que permitiría la transferencia de la propiedad afectada en forma expedita y a precio bajo el valor de mercado, o en determinados casos sin costo alguno. Se estableció como requisito previo para acceder a dicho beneficio, la constitución de una autoridad local, con participación pública y privada que represente a los diferentes sectores de la comunidad afectada, la cual sería responsable de desarrollar e implementar un plan de reutilización de cada base en particular. Este plan general debe contemplar el proceso de transferencia de la propiedad, el plan de inversión para la infraestructura urbana necesaria, los correspondientes estudios de evaluación ambiental y labores de descontaminación; la creación de nuevos empleos, la capacitación necesaria para ello,

y la creación de instrumentos de planificación adecuados para una efectiva transición hacia la activación económica local. El Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano implementó un programa especial en atención a incorporar en los planes de desarrollo las necesidades de "vivienda social" (Homeless Assistance).

Hasta la fecha se ha transferido una superficie total de 14.000 hectáreas (correspondientes a 62 antiguas bases militares), de las cuales 12.000 han sido destinadas a infraestructura y equipamiento público (aeropuertos, puertos, parques, educación y salud), y se han creado más de 50.000 nuevos empleos civiles. Si bien en la mayoría de los casos más exitosos la reconversión de las bases consistió en la reutilización de los terrenos e infraestructura existentes para aeropuertos civiles - comerciales, o bien para parques industriales, existen casos en que se llevó a cabo un cambio radical de sus funciones, convirtiéndolos a otros usos de carácter netamente urbanos (barrios residenciales, parque y áreas verdes, centros comerciales y de oficinas, educación, salud y recreación), con el concepto de "a new city within the city" que se insertaría dentro de la dinámica de las ciudades como un nuevo motor de desarrollo. Otros casos han sido objeto de conflicto en que se enfrentan diferentes intereses de la comunidad y se encuentran aún en proceso de discusión acerca del plan definitivo.

Al explicar los casos de reconversión de Aeropuertos Civiles en Estados Unidos, el informe señala que dicho país posee el mayor tráfico aéreo de vuelos tanto domésticos como internacionales (14 de los 20 aeropuertos con mayor movimiento de pasajeros al año a nivel mundial son estadounidenses), considerando además que es el principal fabricante de naves e insumos para operaciones aeronáuticas. El continuo incremento de la demanda de este medio de transporte, ha ejercido fuertes presiones por aumentar, ampliar y modernizar el sistema de infraestructura aeroportuaria. Esto ha significado el cierre de varios aeropuertos menores, la mayoría de propiedad municipal, principalmente en ciudades y áreas metropolitana mayores, donde se han construido nuevos aeropuertos internacionales administrados por la autoridad federal de aviación.

El informe finaliza con las siguientes conclusiones:

Los terrenos liberados por el cierre de aeropuertos civiles o recintos militares tienen la ventaja de ser suelos urbanos (o potencialmente urbanos) privilegiados por su gran extensión, ubicación cercana a centros urbanos importantes y la infraestructura vial, de transporte y servicios existente, lo que constituye una gran oportunidad para desarrollar proyectos de envergadura y de alto impacto para la ciudad. Además, el hecho de ser propiedad pública simplifica las operaciones de transferencia, por medio de la concesión de los derechos o venta, a un costo inferior al precio de mercado.

Sin embargo, la desventaja que presentan es el alto costo que implica acondicionarlos adecuadamente para su reutilización, debido a la contaminación por residuos tóxicos que deben ser debidamente eliminados o tratados, la necesidad de retirar las instalaciones y edificaciones existentes en caso de no ser reutilizados.

En los casos más sobresalientes, el proceso de reconversión de aeropuertos se enmarca dentro de un programa o plan integral de desarrollo, tanto a nivel municipal o distrital como metropolitano, regional o estatal, promovido por las autoridades públicas a través de agencias o corporaciones de desarrollo, creadas específicamente para este fin, en la que participan el sector público, privado y la comunidad.

Las líneas de acción o proyectos específicos a implementar deben garantizar el desarrollo sustentable de la región priorizando:

  • la protección del medio ambiente y minimización de los impactos ambientales
  • el desarrollo económico con fuerte incentivo a la inversión privada, creación de empleos y generación de ingresos al estado o municipio a través de impuestos
  • el mejoramiento de la calidad de vida en el área afectada y su entorno, a través de la aplicación de conceptos y modelos urbanos innovadores, adecuados al contexto social y cultural

MC

Durante el mes de enero de 2003 se prevé la apertura de una licitación internacional para la realización del Plan Maestro del Proyecto del Portal Bicentenario. Los interesados en participar pueden consultarlo en la página del Ministerio de Vivienda y Urbanismo del gobierno chileno (ir a MINVU hoy y luego Portal Bicentenario), donde además se encuentra valiosa información sobre otros proyectos y sobre el programa de Reforma Urbana.
El Plan Maestro deberá proporcionar la información necesaria para generar un adecuado equilibrio entre los niveles de certidumbre y la flexibilidad y adaptabilidad que el proyecto requiere para potenciar la gestión público - privada en la etapa de implementación.

EURE es una excelente revista chilena de estudios urbanos y regionales, donde se pueden encontrar análisis y documentos sobre Santiago y otras ciudades de la región y del mundo. Varias de las citas aquí utilizadas fueron tomadas de EURE, otras, de la página WEB de la Comuna de Santiago.

 

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